城市化和城乡一体化亟须推进农村集体产权改革

　　推进城市化和城乡一体化要达到的两个基本任务和目标，一是改革农村集体所有制，维护和实现农民的财产权利；二是破除城乡二元体制，保障和实现农民的平等权利。在新的发展时期要深入推进城市化和城乡一体化，切实保护农民财产权，实现农民市民化，迫切需要全面推进农村集体产权制度改革。

　　我国正处在城市化和城乡一体化发展的关键时期。推进城市化和城乡一体化，面临两个最基本的体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。推进城市化和城乡一体化要达到的两个基本任务和目标，一是改革农村集体所有制，维护和实现农民的财产权利；二是破除城乡二元体制，保障和实现农民的平等权利。在新的发展时期要深入推进城市化和城乡一体化，切实保护农民财产权，实现农民市民化，迫切需要全面推进农村集体产权制度改革。

　　我国农村实行生产资料的集体所有制。所有制是人们对生产资料的占有形式，具有社会属性的概念。产权是所有制的核心和主要内容，产权由所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等权能构成，产权是中属性的，产权通过交易，能够使产权主体的利益得以实现。

　　改革农村集体所有制的实质是改革农村集体产权制度。农村改革以来，我国实行家庭承包责任制，对集体所有制进行了第一轮具有实质意义的重大改革，即将土地的承包经营权（使用权）赋予农民。随着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的快速发展，对新一轮农村产权改革提出了现实的迫切要求，新一轮农村集体产权改革的核心是要赋予农民对集体资产的处分权，进而确立农民拥有集体资产的其他派生权利，保障农民带着集体资产参与城市化和城乡一体化。

　　从广义上说，农村集体资产包括农村集体所有制的全部资产，即包括承包地、林地、宅基地、其他集体建设用地等资源性资产以及集体企业经营性资产和集体公益性资产。农村土地是最重要的集体资产，也是农民最重要的财产。农村土地除了具有集体所有制的属性外，还具有城乡二元制度和国家土地管制的重要特性。

　　在城市化和城乡一体化进程中，我国农村集体产权制度的不适应性主要体现在以下几个方面：

　　一是集体资产所有权的虚置性。市场经济要求产权清晰。我国虽然从政治上和法律上明确规定了农村集体资产归劳动群众集体所有，农村集体经济组织是集体资产的所有者，这是一种共同共有的所有制结构。从整体概念上，集体所有权主体是清晰的，但从作为集体经济组织成员的农民个体来说，他们并不清楚自己拥有集体资产的具体份额。如不对农村集体经济组织进行产权制度改革，集体所有制就成为一种“大家共有、人人无份”的所有制。广东、浙江、江苏、北京等地推行的农村集体经济组织产权制度改革，将共同共有的集体产权改革为按份共有，将“悬浮”的传统集体所有权落实到集体经济组织每一位成员身上，明晰了产权，确保了人人有份，发展了新型集体经济，具有重要的制度创新和实践探索价值。

　　二是农民拥有集体资产产权的残缺性。完整的产权具有占有、使用、收益和处分四大主要权能以及派生的抵押、担保、转让、继承等权能。现行法律政策对农村集体产权权能进行了严格的限制。农民对承包土地主要拥有使用权和部分收益权，以及在农业用途范围内可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式的流转权。农民缺乏处分权以及抵押、担保、转让等权能。农民集体资产产权的残缺性，极大地制约了农民参与城市化和城乡一体化进程。广州、上海、北京等地推行的农村社区股份合作制改革，有的允许个人股可以继承，但不能转让，或允许在内部转让；有的可以转让、继承，但不得退股；广州天河区规定个人股享有完整意义的个人财产所有权，这是一个重大的突破。

　　三是农村集体经济组织的封闭性。农村集体经济组织的封闭性有其历史必然性和一定的合理性，但随着城市化和城乡一体化进程的快速发展，城乡人口的大规模流动对农村集体经济组织封闭性产生了重大的冲击。农村集体经济组织的封闭性主要有两个方面：一方面是对人员的封闭。集体经济组织成员的身份只限于原住村民，在城市化和城乡一体化中，人口的流动事实上打破了集体经济组织和村庄的封闭性，但适应城市化和城乡一体化发展需要的开放性集体经济组织体制并未及时全面建立起来。另一方面是对产权的封闭。农村集体产权的封闭性相当突出，与城市化、城乡一体化快速发展极不协调。例如，现行政策规定，农村宅基地使用权只能在本集体内转让，农民住房不能向城镇居民出售，农民进入城市落户要求退出承包地，或者进入城市的农民不能自愿有偿退出集体产权等。人员的封闭和产权的封闭构成了集体经济组织在城市化和城乡一体化中的重大体制障碍。

　　四是农村集体产权改革的滞后性。与整个城市化和城乡一体化发展进程相比，我国农村集体产权改革进程还相当滞后。首先，农村集体产权改革的范围不大。虽然广东、浙江、北京等发达地区率先推行了农村集体经济产权制度改革，但从全国来说，农村集体产权改革尚未全面启动。已经进行农村产权改革的地区，完成农村集体经济产权制度改革的比例还较低。近年来，北京明显加快了农村集体经济产权制度改革的步伐，到2013年底已完成村级集体经济产权改革的村已达97％，在全国处于领先地位。但北京的农村集体经济产权改革主要涉及账面资产，对土地等资源性资产的产权改革尚处于起步探索阶段。同时，乡镇级集体产权改革任务还很艰巨。至于广大中西部地区的农村集体产权改革更是任重道远，许多地方还没有真正启动农村集体产权改革。目前，全国性的农村集体产权制度改革还处在试点阶段，农村集体产权制度改革还没有提上农村深层次改革的重要日程。其次，农村集体产权改革的领域较窄。农村集体产权涵盖的领域十分广泛，包括一切集体所有的承包地、林地、宅基地、建设用地、未利用地以及集体经营性资产和公益性集体资产。有的集体经济产权制度改革只限于经营性集体资产的改革，有的只限于经营性集体资产和承包地的产权改革，较少有全面的农村集体产权制度改革的案例和实践。这说明统筹推进农村集体产权制度改革的顶层设计还很缺乏。再次是农村集体产权改革的力度不够彻底。在推行农村集体产权改革的地方，一般设置比例较高的集体股，而对集体股的收益监管未能进行有效的规范，个人股也大都未被赋予完整的股权权能。

　　在加快推进城市化和城乡一体化进程中，由于农村集体产权改革的严重滞后，导致了一系列严重的经济和社会问题，其中最根本的是造成了农民土地财产权利和集体收益分配权利的重大损失，由此引发了大量的群体性事件，损害了社会的公平正义与和谐稳定。

　　在当前发展的新阶段，深入推进农村集体产权改革，是推进城市化和城乡一体化健康发展的内在需要，是维护和实现农民财产权利的根本途径，是深化农村改革发展的必然选择。

　　一是要明确把全面推行农村集体产权制度改革作为新阶段农村改革发展和城市化的重大任务纳入各级政府公共政策议程。所谓全面推行农村集体产权制度改革，既包括地理范围上的全国农村都要推行集体产权制度改革，又包括产权改革的领域要涵盖农村全部集体资产。这需要加强农村集体产权制度改革试点经验总结和政策制度上的顶层设计。

　　二是重点确立和赋予农民对其所拥有的集体产权的处分权。只有获得产权处分权的农民，才能够既可以带着集体资产进入城市，也可以转让集体资产进入城市，还可以运用集体资产参与城市化和城乡一体化进程。在此基础上，要赋予农民获得完整的集体产权权能。

　　三是加快建立完善农村集体产权交易市场体系。要适应城市化和城乡一体化发展的需要，加快建立覆盖全国的农村集体产权交易市场体系和网络。农民进入城市后是否退出农村集体产权以及如何退出农村产权，应当遵循市场的逻辑而不是政府行政强制的逻辑，尊重和保障农民自主选择，政府的责任是建立健全能够满足农民自由交易农村集体产权的市场制度体系和平台。应当制止由地方政府操纵和控制的强制农民退出农村集体产权的行政化行为。