成都市:把城市管理的理念和模式向农村延伸

　　随着现代城市化的演变进程，城市管理的内涵也随之向农村发展。2008年—2011年三年期间，成都市在城市建管方面取得显著成效的同时，坚持“全域成都”、“城乡统筹”和“四位一体”的总体战略，按照科学发展观、构建和谐社会的要求，以城乡环境综合治理工作为载体，遵循城市管理市场化、民主化、法制化、社会化、信息化和绩效化的原则，把城市管理的理念和模式向农村延伸，以“净化、绿化、亮化、美化”为标准，以“布局优化、道路硬化、小区绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、住宅美化、服务强化”为突破口，通过管理示范镇、塑造典型的示范效应和辐射效应，探索出了一条低成本、高效益的管理演进之路。
一、以城乡环境综合治理为载体，全面展开城市管理向农村延伸

　　城乡环境综合治理，是四川省委、省政府为改善人居环境、提高生活质量的惠民工程，是创造发展优势、增强竞争实力的环境改造工程，是完善城镇功能、塑造品牌形象的城乡管理工程，是坚持执政为民、检验干部队伍的绩效工程，任务艰巨而紧迫。
　　成都市委、市政府专题会议决定，把城乡环境综合治理作为实施城乡一体化发展战略的重要基础工作来抓，建立配套的工作制度，形成有效的推进机制，实施严格的考核奖惩，确保城乡环境综合治理在“全域成都”有力、有序、有效地推进下进行，坚决打赢城乡环境综合治理攻坚战，使城乡环境质量总体水平达到并保持全国一流，主动走在全省前列。建立了以市领导为组长的“全市城乡环境综合治理工作领导小组”，办公室设在成都市城市管理局，由城管局长兼任领导小组副组长、办公室主任。2008年11月21日，成都市委、市政府召开了高规格、大规模的全市城乡环境综合治理动员大会，吹响了全市域城乡环境综合治理的号角；下发了《关于进一步开展城乡环境综合整治的通知》，提出按“全域成都”的理念，重点治理市容环境和秩序、垃圾处置、污水处理、大气环境、园林绿化五个方面，高起点、分层次、分标准推进城乡环境综合治理，中心城区、县城、场镇和乡村环境治理分别按照全国文明城市、国家环保模范城市、国家卫生城市和“四好”（垃圾解决好、污水处理好、环境绿化好、卫生习惯培养好）、“四清”（清垃圾、清污水、清污泥、清杂物）标准，灾区按照科学重建标准提升环境质量，力争通过两年努力，到2010年使主要环境指标达到全国一流水平，努力建成天蓝水绿、山清水秀、市容整洁的“全域成都”。
　　成都市城市管理局抓住城乡综合治理契机，及时调整工作思路，确定工作重心，找准工作突破口，将城市管理的理念和模式延伸到农村，分级、分层制定工作目标，迅速行动。先后代成都市政府起草下发了《关于开展农村环境综合整治工作的意见》等工作指导性文件，专题对农村环境治理工作进行了部署，将农村环境日常管理纳入了中心城区季度考核和年度总评。14个区（市）县按照“先易后难、先清爽有序、后靓丽美观”的工作思路，全面展开了城市管理向农村延伸工作。

　　二、多方调研，找准农村环境综合治理薄弱环节

　　城市管理向农村延伸，对城市管理部门是一个全新的考验，面对广阔的管理服务区域、倍增的执法半径、复杂的农村情况，成都市城市管理局通过前期深入调研、暗访、第三方测评和多次的现场督促检查，发现农村的环境状况与城乡环境综合治理的标准相比，与城乡一体化所要求的城乡基础设施一体化、公共服务一体化标准，与农村居民对环境质量的期盼均存在较大的差距。

　　　　（一）农村环境基础设施薄弱
　　农村环境物质基础主要包括：道路、农贸市场、停车场、公厕、环卫设施、污水收集和处理设施以及环卫保洁人员、经费投入等。环境物质基础既是农村经济发展程度的体现之一，又是直接关系居民居住质量、影响日常生活的重要因素；同时也是容纳、处置居民工作、生活产生的各类废弃物的手段。近年，随着成都市建成区规模不断扩大，居住人口也不断增加，环境物质基础相应同步增加。然而，由于区域经济发展不平衡等原因，导致农村环境与同等城区存在较大的差距。据不完全的统计调查，14个郊区市县238个场镇中，有大约50％的场镇没有农贸市场（不含占道市场），70％没有停车场（不含占道停车场），70％没有垃圾中转站（不含露天堆放场所），90％左右没有污水收集和处理设施，50％没有公厕（不含旱厕）。

　　（二）农村环境管理薄弱
　　由于区域经济发展不平衡和历史等原因，农村环境长期没有得到重视，投入严重不足，导致农村环境卫生问题欠帐较多，主要表现在：一是道路等市政设施破损现象较多。由于农村道路前期规划标准较低，加之缺乏维护，长年失修，农村道路破损十分严重，特别是较边远的地区，还有部分没有硬化的道路，由此产生的道路雨水、污水积存、扬尘等环境问题突出，路灯等市政设施不足或者失明，影响居民出行。二是污水污染河道沟渠现象突出。农村普遍没有污水收集设施，少数建有污水处理设施的地区，由于管网建设明显滞后，作用尚未正常发挥，致使生活污水、工业污水、禽畜养殖废水污染河道、沟渠现象突出，甚至产生有毒的恶臭。一些场镇甚至雨（污）管网年久失修，排水不畅，影响环境。三是环卫管理标准低，长效机制不健全。农村环卫管理标准包括两个方面，一方面是工作措施标准，如按居住人口数、保洁面积量等配备清扫保洁人员，按垃圾产生量配备清运车辆或者机具，按车辆数配备驾驶人员等等；另一方面是工作效果标准，比如按保洁人数确定的作业时间和班次，每平方米的垃圾点数以及存在时间等等。目前从成都市14个郊区（市）县保洁人员的配备情况看，达到住建部标准（四级街道）（3800平方米/人）的很少，因而，农村的清洁度和清洁保持度总体上远远不如市区。四是车辆停放无序、占道经营现象仍然突出。五是容貌秩序差，园林、景观建设严重滞后。在不少农村不仅基本没有园林绿地，甚至连树木都是零散的，“牙签似”的，或者是自然生长的；广告牌、商招、店招设置不规范，乱搭乱建现象突出。
　　通过调研分析，农村环境问题突出的原因主要有：一是缺乏科学合理的城镇规划，治理难度大。二是区域政府重视经济发展，轻环境治理。三是场镇业态层次低，各种废弃物污染危害大。四是农村环保基础设施建设滞后，环境污染的承载能力差。五是农村环境治理工作中，人力、物力、财力投入严重不足。六是农村环境宣传教育不够，居民环境意识不具备。按照四川省委、省政府推进城乡一体化和开展城乡环境综合治理的工作部署，农村环境综合治理势在必行。
三、全力投入，强力推进农村环境综合治理
　　在城市管理向农村延伸工作中，成都市城市管理局局党组将农村环境综合治理工作列入了议事日程，先后制定下发了“深化城乡统筹进一步提高农村公共服务和社会管理水平的意见”、“建立城乡环境综合治理对口联系工作机制”、“农村生活垃圾集中收运处置管理细则”等纲领性指导文件，协调环保、水务、林业园、工商、税务、公安等多个部门，通力合作，联合行动，强力推进农村环境综合治理。通过近三年的不断努力，取得了初步成效。
　　（一）实行农村生活垃圾集中处置，改变农民卫生习惯
　　地域差距与城乡文化制约着农民的卫生习惯，农村生活垃圾不断堆积在公路边、小河边、池塘和田边，造成了水系污染和环境污染，严重影响着农村环境面貌和农民生活质量。为加快推进城乡一体化和社会主义新农村建设，切实改善农村环境状况，提高农村环境卫生和居民生活质量，成都市城市管理局以农村生活垃圾为重点，在14个郊区（市）县中优先发展重点镇、重点旅游镇、新农村示范点等238个乡（镇），实施农村生活垃圾集中收运处置体系，坚持政府主导、部门联动、社会参与、分级负责和市场化运作的原则，采取“户集、村收、镇运、区（市）县处置”四级管理体制，农村环境卫生清扫保洁、垃圾收集、运输处置全部实行市场化运作模式。资金筹措采取市级财政补贴和区（市）县级财政筹资相结合的方式。

　　（二）突击农村垃圾积存死角，净化农民生活环境
　　由于缺乏系统的规划和管理，农村公共卫生设施匮乏，导致农村垃圾积存死角，也是造成环境污染的主要源头，如：郫县的安靖镇流动人口多、五小企业多、家庭作坊多，垃圾积存的问题一度十分突出。通过组织集中清理卫生死角，实现了无积存生活垃圾、河道无白色垃圾；该镇同时完成了农村生活垃圾在内的市场化管理，建立起了清扫保洁的长效机制。在14个郊区（市）县中，像这种人居活动频繁、经济形态粗放、管理相对落后的农村，通过一段时间的集中治理，环境卫生状况大为改观。目前，全市已初步实现环境卫生无垃圾积存、无严重保洁不及时的现象，部分农村区域通过集中治理，着力建立管理队伍、清扫保洁队伍和执法队伍，管理制度和经费保障机制、考核评价机制、工作运行机制和长效管理机制逐步建立完善。
　　（三）部门协同联动，整治农村车辆无序停放
　　在14个郊区（市）县中，成都市采取部门协同联动，通过因地制宜增设固定设施和规范交通标志标识，基本杜绝了农村机动车和非机动车的无序停放现象。86%的古场镇、旅游场镇还结合A级景区打造、建设了生态停车场、景观停车场等，成为农村场镇风貌的一道独特风景。
　　（四）疏堵结合，规范农村经商秩序
　　按照城市管理“疏堵结合”的思路和“合理规划、保障交通、确保安全、分类归区”的原则，14郊区（市）县积极建设农贸市场，既满足农民生活所需，又满足农村商贩经营场所，从源头上减少占道经营行为。少数无条件建设农贸市场的农村区域，采取在人行道较为宽阔的地方或者步行区域划线规范的办法，相对固定商贩经营地点，使商贩摊点不再流动或者减少流动。为了规范坐商的经营秩序，减少坐商出摊占道行为，部分农村管理者除了采取加强执法治理外，还探索了一些新办法，比如推行“门前三包”，在坐商中推选“段长”采取自治等措施，收效十分明显。
　　（五）集中清理农村乱搭乱建，清爽居民院落、场镇、景区及旅游点
　　在农村居民院落、场镇、景区和旅游点的坐商为了扩展经营场地，以遮挡风雨为名乱搭乱建亭棚现象普遍，不仅影响了市民的生活出行，一些脏烂乱搭建也严重影响了院落、景区和旅游点的整体形象，甚至影响到行人安全，成为农村环境治理工作中难点之一。如农村场镇占道亭棚甚至达到一店一亭（棚），成为一道恼人的“风景线”。成都市城管局在走访调查中发现，仅邛崃市固驿镇，拆除亭棚就多达100处，面积为百多平方米。此项工作在农村环境治理中尤为普遍，虽说是小事，但牵涉农村部分居民经济收入，不可小视。在集中清理农村乱搭乱建中，管理者坚持以人为本，配合媒体，深入农村积极宣传农村环境综合治理的目的和意义，以大局为重，通过近两年的持久工作，收效明显。
　　（六）规范农村户外广告、商招店招设置和占道宣传牌（箱），提升品质
　　在农村院落、场镇、景区和旅游点乱设户外广告、商招店招和占道宣传牌（箱）等现象尤为严重，设置低劣，极不规范。部分农村居民院落、场镇、景区和旅游点结合实际，打造出规格统一、特色独具、风格各异的户外广告、商招店招设置和宣传牌（箱）示范点，使农村居民院落、场镇、景区和旅游点立面日渐清爽有序。
　　（七）完善农村基础设施，改造建筑物风貌
　　长期以来，农村生活设施与城市相比差距较大。为此，改造农村道路、建设农贸市场、公共厕所等设施，促进区域之间、城乡之间基础设施的均衡发展，努力构建良好的农村生产、生活和生态环境，成为当务之急。成都通过市级财政出资和多方筹资，确立了“围绕重点、调整规划、支撑产业，创新体制、配套政策、促家转变”的一体化发展思路。截止2009年底，一批农村道路、农贸市场、公共厕所等设施相续在三年内开工建成并投入使用。
　　（八）数字化城市管理向二、三圈层延伸，逐步实现数字化城管全覆盖
　　按照建设部关于开展数字化城市管理试点工作的要求，成都市加快了全面实施数字化城市管理系统建设步伐，市级和中心城区的市、区两级数字化城市管理监督中心、指挥中心已于2007年6月1日建成投入试运行，是全国第一个同步建成市、区两级数字化城管系统的城市。2008年—2009年，成都市全面启动并完成了二圈层数字化城管系统项目立项、工程招标建设、数据普查、队伍组建、人员培训、系统测试等工作，除青白江外，其余区、县均完成工程验收，投入试运行（温江除外）。经统计，二圈层6区县共投入建设资金3760万元，目前覆盖城市面积103.09平方公里，共设立数字化管理机构6个。2009年底，在筹划二圈层数字化城管系统与市级数字化城管系统平台实现对接的同时，成都市按照“适用性、可拓展性、可兼容性”原则，启动了数字化城市管理系统向三圈层延伸覆盖。
　　成都市城市管理局以城乡环境综合治理工作为契机，强力推进城市管理向农村延伸，逐步实现了“大城管”作业标准化、手段现代化、方法科学化、责任明晰化、考核经常化，闯出了一条城市管理向农村延伸的新路子。

　　摘自《城市管理与科技》2011年第6期

　　作者：黄荔