本文通过回顾和梳理我国城市化的四个阶段，即1949-1958年有限干预的城市化启动阶段、1958-1978年过度干预的城市化剧烈波动阶段、1978-1992年适度干预的城市化较快发展阶段以及1992年以来政府引导和市场调节齐头并进的城市化加速发展阶段，考察了政府在城市化过程中的行为特征，指出我国城市化的发展路径呈现出政府主导的显著特点，并进一步总结提出，政府对城市化的主导是必要的，政府行为是推动中国城市化的关键力量。
一、建国以来中国城市化进程中政府行为的历史考察
中国城市起源于公元200年以前，在中国古代社会，中国城市屡历枯荣，长安、开封、大都等都曾盛极一时。但是在漫长的古代社会，两千年的城市化进程几乎徘徊不前。新中国成立后，社会经济政治环境发生了根本性变化，城市化建设开始进入了一个新时期。结合中国的宏观经济发展形势、城市化自身的发展轨迹以及政府在其中的行为特征等因素，本文将我国城市化大致划分为四个阶段，即1949-1958年有限干预的城市化启动阶段、1958-1978年过度干预的城市化剧烈波动阶段、1978-1992年适度干预的城市化较快发展阶段以及1992年以来政府引导和市场调节齐头并进的城市化加速发展阶段。
（一）1949-1958年有限干预的城市化启动阶段
新中国成立之初，我国进入过渡阶段，社会经济发展较为协调。通过没收官僚资本、控制经济命脉、稳定市场物价等一系列措施，城市经济得到恢复和发展。城市建设、教育文化、医疗卫生等有了迅速的发展。
党的七届二中全会提出了“党的工作重心由农村转向城市”的主张。1953-1957年，国家实施国民经济第一个“五年计划”，推行城市对农村开放的政策，积极吸收农民进城和进工厂矿区就业，大大推动了城市化的健康发展。这一时期的特点是工业化领跑城市化（黄小晶，2006）。由于当时确定了重工业优先发展的战略，国家运用强大的行政力量，通过计划手段，使得城市的布局、生产资料以及人力资源的配置等都紧紧围绕工业的布局展开。当时工业采取了分散布局的政策，形成了东北、华北和华东的上海、华中的武汉、西南的重庆、西北的兰州、西安等工业化投资的重点区域，而这也相应地成为当时城市化发展的重点区域。与此同时，确立了城市的高就业、低工资政策，相继实行了基本生活用品低价政策、农产品统购统销政策、城市职工工资以外的福利制度。为了保证这些政策的推行，政府进一步采取了城乡隔绝的发展方式，包括阻止农村生产要素自由流动的人民公社制度、城市劳动工资控制制度，旨在阻断人口和劳动力资源在城乡之间、地域之间自由流动的户籍制度以及粮油供应、劳动用工、社会福利、教育等方面的政策。但在城市化取得重大进展的同时，一些制约之后城市化健康发展的问题和矛盾也开始累积，如生产资料的社会主义改造后，基本上消灭了私营经济和城市个体经济，形成了单一的所有制结构，不利于增加就业，影响了对农村劳动力的吸纳能力，城市化的进一步发展受到很大制约；农业劳动生产率和商品率低下对整个国民经济和城市化发展的制约作用日益凸现，等等。
（二）1958-1978年过度干预的城市化剧烈波动阶段
这一时期可分为两个小阶段，即1958-1965年阶段和1966-1978年阶段。
1958-1965年期间，城市化的进程呈现出大起大落的轨迹。政府对城市化表现出过度干预的情形，减少城市人口、反城市化、城乡一体化发展是这一时期中国城市化政策的主要特点。
1958-1960年，中国开展了盲目“超英赶美”的大跃进运动和人民公社化运动，中国的城市化进程也随之进入了一个大跃进阶段。尽管这一时期大量劳动力流向城镇，城市化、工业化速度较快，但其发展并没有得到农业发展的有力支撑，反而造成城市基本设施过度膨胀，这为后期的城市化进程停滞埋下了伏笔。
1961年，为了缓解饥荒，国家开始大规模地压缩城市人口，动员一切可动员的城市劳动力到农村去参加农业生产，以此作为摆脱困境的可行之策。到1963年6月时，全国共减少城市人口2600万，精简职工2000万左右，出现了第一次人为的“反城市化”现象。1963年与1960年相比，城镇人口减少了1427万人，城镇人口占全国人口的比重也由19.7%下降到16.8%，3年下降2.9个百分点，每年平均下降近1个百分点。
1966-1978年期间，城市化进程的特点表现为长期停滞不前。1978年城市化水平是17.9%，与1966年持平，城市化十多年没有进展。造成这种状况的原因是多方面的：首先，“文化大革命”导致国民经济几近崩溃，工业生产和农村经济停滞不前，城市化发展失去了最基本的经济基础。其次，这一时期的知识青年上山下乡运动和干部下放农村接受劳动改造两项政策的实施直接导致了城市化水平的下滑，出现了我国第二次“反城市化”现象。最后，由于国际局势日益恶化，准备打仗和“三线建设”的问题备受中央重视，更多的人力和物力撤离城市转向了偏远山区投入到“三线建设”中，根本无法形成像样的城镇。这一时期的城市人口长期在低水平徘徊甚至有所下降。
总的看来，20世纪60、70年代，我国的工业化水平有了明显提高，但城市化进程却大起大落、剧烈动荡，明显滞后于工业化进程。1978年与1961年相比，工业化水平提高了14.76个百分点，但城市化水平却反而减少了1.37个百分点。新中国成立的最初30年间，尽管工业化发展迅速，在较短的时间内建立了一个较为完整的工业体系和国民经济体系，完成了工业化原始积累过程，但工业化发展没有能够有效地带动城市化发展，我国的绝大多数人口依然生活在农村，二元经济结构的特征十分明显。
（三）1978-1992年适度干预的城市化较快发展阶段
1978年开始的改革开放和经济转型带来了我国经济和社会的巨大变化，中国城市化进入稳定发展时期。十一届三中全会以后，农业生产和农村经济得到迅速发展，与此同时，乡镇企业尤其是乡镇工业得到了空前的发展，以工业和服务业为代表的城市经济也在改革开放的推动下获得巨大增长。国民经济的持续快速发展为我国城市化的持续推进提供了良好的经济承载力与社会基础，以及强劲的动力。这一时期，城市化率由1978年的17.92%提升到1992年的27.63%，年均提高0.69个百分点。
1978-1984年，城市化进程以农村经济体制改革为主要动力，进入高速发展阶段。农村经济体制改革极大地推动了农村经济的发展，“乡村工业化”和城市工业的空前扩张，有力地推动了城市化进程。随着乡镇企业的兴起和非农产业比重的不断提高，在小城镇繁荣的基础上诞生了众多的新城市，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。1984-1986年“撤社换乡”，并降低建制镇标准，3年里建制镇数量增加7750个。
1984-1992年，中国的城市化进入了城市体制改革推动城市化发展的阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。1986年，在国家有关部门修订“建市”标准后，县级市增加很快。从1986到1991年的5年间，县级市数量净增286个；1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。
这一时期，对城市化进程的速度与质量以及城市发展格局直接相关的因素，除了宏观经济发展水平和经济体制状况外，就是当时政府制定的城市化发展战略和城市化道路。这一时期城市化最鲜明的一个特点就是小城镇的快速发展，这可以说是政府政策直接作用的结果。20世纪80年代初，国家确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市化战略，以及“离土不离乡，进厂不进城”的农村城市化道路，试图通过农村工业化，发展乡镇企业和农村小镇，走出一条中国特色的城市化路径。这一政策取向影响了中国城市发展和城市化进程20余年，可谓“成也萧何，败也萧何”。小城镇的迅速成长虽然在就地转移农业人口、完善城乡经济体系、改善城乡二元结构方面的确发挥过重要作用，但却因规模太小而无法发挥城市的聚集经济效应，生态环境、基础设施承载力和资源承载力严重不足，其造成的土地资源浪费、产业发展脱节以及资源配置难以优化等痼疾，也为城市的可持续发展埋下了深深的隐患，付出了高昂的成本。
总之，在1978-1992年期间，经济体制虽然此时已开始从计划经济向市场经济体制转换，但由于我们的改革选择的是渐进式方式，计划体制的衰弱和市场体制的成长是一个缓慢的、漫长的过程，所以这一时期与市场经济体制相适应的城市化发展机制基本没有启动。整个城市化进程处在计划体制占主导、市场体制非主导的时期，政府仍然是引导中国城市化迅速发展的首要因素。
（四）1992年以来政府引导和市场调节双驱动的城市化加速发展阶段
1992年，我国进入了全面建立社会主义市场经济体制时期，长期压抑在经济体内部的创造力被激发出来，市场在资源配置中的基础性地位和作用逐渐加强，城市化发展保持了良好、持续的发展势头，开始了新一轮的高速增长。
这一时期以改善基础设施和房地产建设为主的旧城改造和新城建设全面展开，尤其是以招商引资、提升产业结构升级为主的开发区建设，成为这一时期城市化进程的一大亮点。以开发区建设为龙头，城市规模不断扩大，城市功能更加齐全，城市档次不断提高，城市发展定位更加多样化，城市化进程明显地由数量增长转向质量并重、由外延扩张转向注重内涵式发展。1992-1999年间，城市化水平由27.63%增加到30.89%，年均增长0.47个百分点。
进入21世纪以来，随着经济一体化的加剧，城市产业结构不断调整，房地产业、信息产业等对城市化进程推动作用明显，城市化也越来越重视质量的提高和可持续发展。根据第五次人口普查，我国2000年城镇人口已达45594万人，城市化水平为36.1%，2002年达到37.3%，2004年达到41.7%。截至2008年末，我国城镇化率已达到45.68%，拥有6.07亿城镇人口，形成建制城市655座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。我国城市化正进入快速发展期，专家预测，如按年增长率一个百分点计算，预计到2020年中国的城市化水平可以超过60%。
同时，我国城市化进程也呈现出新的特点，主要表现在城市综合实力迅速增强、城市聚集效益明显提高，城市人均GDP平稳增长、大都市区的出现②等方面。目前已经成型的有珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区和辽中南地区，大都市区的逐步完成和完善，将是城市功能和效益的一次飞跃，并会派生出新的功能和效益。
从动力机制看，这一时期城市化受市场机制和政府力量的双重驱动。1992年以后，随着社会主义市场经济体制的初步建立，市场机制在社会经济生活中的影响力愈来愈强；同时，政府政策的作用也不可轻视，但与改革开放之前不同的是政策顺应了市场机制调节的方向，汪冬梅指出，“主要是为市场机制发挥作用扫除障碍、提供保障、铺平道路，以‘顺水推舟’和‘催化加速’喻之较为贴切”。
二、中国城市化进程中的政府行为特征
（一）城市化进程中的政府行为的制度变迁
城市化的过程，实质上就是中国现代化进程中面临的一场深刻的制度变迁过程。按照新制度经济学的观点，所谓制度变迁，就是制度的替代、转换与交易过程。根据制度创新主体的不同，制度变迁方式可分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的自下而上的变迁；强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入实行的自上而下的变迁。
改革开放前，我国实行高度集中的计划经济管理体制，中国的城市化进程更多地由政府发动和包办；改革开放后，经济生活中逐步引入市场机制，政府对经济的调控方式由计划经济的直接调控向政府引导转变，市场机制在资源配置中逐渐发挥了作用，中国城市化进程也随之出现了政府引导和市场调节并重的局面。因此，从体制变迁和政府干预方式转变角度，可以认为我国政府对城市化进程的干预经历了两个阶段，一是改革开放前计划经济下“自上而下”的强制性制度变迁阶段，二是改革开放后市场引导和政府调节相结合、“自上而下”的强制性和“自下而上”的诱致性制度变迁相结合的阶段。在不同的阶段，政府对城市化的行为方式也呈现出不同的特点。
在计划经济体制下，人口在城乡之间的迁移具有明显的政治运动特征。这一阶段政府对城市化的干预政策主要表现为：1958年的大跃进运动和人民公社化造成了城市基本建设规模过度膨胀，城乡人口比例失调。自1961年以来，为了缓解饥荒，国家开始大规模地压缩城市人口，将城市人口转变成农村人口，试图以之解决当时的困境，同时对农村人口进入城镇实行非常严格的控制。1966-1978年在国际环境变化和“文化大革命”的大背景下，“反城市化”的观点战胜“城市化”的观点，政治运动、备战工作压倒一切，行政力的作用方向也一度严重背离工业化和城市化的发展规律。因此，改革开放之前的30年期间，单一的公有制和计划经济使得我国城市化进程出现曲折、波动甚至停顿，这是政府“自上而下”主导城市化进程的结果。
改革开放以来，市场经济从无到有，逐步发展，市场力对城市化的推动作用越来越显著。在经济相对发达的江苏、浙江等地，乡镇企业迅速发展，富裕起来的广大农民自发建设和管理小城镇，形成了一股“自下而上”的城市化浪潮。但由于在市场机制下，超经济的政府行政力量仍然对各种自发的制度安排发挥着不可忽视的作用，因此这一时期的城市化制度安排实际上是政府供给强制型与民间需求诱致型二者的混合形态。同时，政府对城市化的干预方式也逐渐由计划经济时期的直接管制向市场引导和政府调节混合并重转变，城市化由此经历了从长期停滞、缓慢启动到当前的快速推进的过程。
在上述两个发展阶段中，政府主导的“自上而下”的城市化进程具有明显的行政指向和计划指向特点。市场推动的“自下而上”的城市化进程则是农业剩余的劳动力和农民追求收益最大化的动力综合作用的结果。从两种模式中政府的行为方式来看，“自上而下”的模式属于强制性制度变迁，政府是制度供给的主体，中央政府按照城市发展战略和社会经济宏观发展规划，有计划地发展若干城市，并安排落实城市建设投资。“自下而上”的城市化模式属于诱致性制度变迁，许多制度安排如家庭联产承包责任制、乡镇企业等最初都表现为自发需求诱致性制度变迁，其供给主体是农村家庭、乡镇企业等民间力量。将1978年前后的城市化进程特征和制度变迁轨迹做一比较，可清晰地观察到整个历程的变化趋势。
（二）政府主导：中国城市化进程中政府行为的鲜明特征
经济学自产生以来的理论争论和经济发展实践表明，现代市场经济都是政府干预与市场机制融合而成的“混合经济”，只是不同国家、政府对经济活动的干预方式和程度、国营或公营经济的比重、经济决策机制等不尽相同，由此而形成的政府与市场各自管辖的范畴也不尽相同。依据国家与市场在经济中的管辖范畴，可将世界各国的经济发展模式大概分为“自由市场经济”和“政府主导经济”两种类型。
回顾20世纪世界经济史可以发现，二战后迅速崛起的新兴国家无一例外地选择了“政府主导”这一路径，原因在于“政府主导”可以实现迅速的赶超。计划经济体制下的中国更是如此。从建国近60年来城市化的历程可以看出，我国的城市化进程是一个受到高度行政干预的过程，是在市场力和行政力的交织和制衡中逐步推进的。从起初计划经济下的完全计划控制，到后来市场机制引入后的放松管制，再到市场经济体制基本建立后与市场机制的配合和协调，尽管政府的干预在不断减少，但总体上还是呈现出了鲜明的政府主导特征。“政府主导”是指，就政府和市场这两种调节经济运行的根本力量而言，政府的作用居于领导和支配的地位。需要指出的是，改革开放后“政府主导”的内涵与改革开放前有所不同。改革开放前的计划经济时期，政府的作用是作为配置资源的主要手段而直接干预经济；改革开放后，在市场化改革的过程中，政府则主要是为了弥补市场的缺陷而对城市化进程施加影响，主要是通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段，这便从根本上有别于计划经济条件下的政府直接干预。政府对城市化进程进行必要的宏观调控，而不是放任自流地完全由市场自发调节，既可以防止“城市病”，又可避免“农村病”，可促使整个城市化进程健康有序发展。从现阶段看，政府在中国城市化进程中的诸多方面起着基础和主导作用，扮演着多重角色。
政府是城市化战略的规划者。从建国以来的城市化历程可以看到，政府对城市化向来有着强烈的干预意识。政治力量是影响中国城市化进程的一股重要力量，传统时期的大起大落和曲折发展主要受到政治运动的影响和支配。基于计划体制管理的需要和城乡现实分割状态，政府对城市化中市场力量的态度长期以来一直是“堵”而不是“疏”，这种做法损失了城市化应该有的速度和效益，使得城市化水平显著低于同等人均收入国家。时至今日，对城市化战略的探索仍然没有摆脱计划经济的思维方式，很多政府官员仍然习惯于按照自己的意志人为地去“安排”城市化道路，领导的偏好对推动城市化过程中各项制度的替代、转移和交易起着十分重要的作用（周军，2000）。近几年，地方官员出于政绩显示的需要，纷纷将城市化战略摆在显著地位，通过一系列行政手段不计成本地推进城市化，漠视市场力量和城市化本身的规律性，导致虚假的城市化现象的孳生，引发了大量的社会问题。实际上，上世纪80年代末势不可挡的“民工潮”和近几年出人意料的“民工荒”已充分说明：城市化必须顺应市场经济规律，尊重市场的选择，而不该一味地依赖计划手段，以决策者的个人偏好来“一厢情愿”地指定城市化的发展方向和道路。
政府是城市化进程的制度供给者。在经济转轨时期，我国政府的职能已经由直接管理人、财、物向间接调控服务和提供制度供给转变，提供城市化发展的公共政策供给，是政府在城市化中的基本职能。我国政府作为城市化进程中制度的垄断提供者，也是实现制度创新的单一主体。政府为城市化的发展进行着全面的制度安排，劳动力流动制度、土地制度、城市建设的投融资制度、行政区划制度、城市管理制度、城市规划和产业布局，等等。
政府是城市化进程的执行者。在我国的经济转轨过程中，政府部分取代市场进行资源配置甚至直接参与市场活动，从而使企业和个人失去自主经营权和选择权的情形屡见不鲜。如政府无视地区产业结构的演进规律和市场发展需要，完全出于政绩显示和和地区均衡发展的考虑来决定城市发展的个数和规模；城市的投资建设和城市人口的增加完全通过逐级的政策制定来实施，地方政府制定计划、编制规划、建设城市基础设施和市政公用事业，由此来推动城市化的发展。作为城市化进程的执行者，政府主导在短期内使城市得到一定的发展、城市化水平有所提高，但总的来说，政府既当“裁判员”又当“运动员”的双重身份，使得政府政策的制定和实施很难保持应有的独立性和客观性，越俎代庖的行为时有发生，导致我国城市发展速度和城市发展质量不能同步。
政府是城市化绩效的考核者。中国政府对地方经济社会发展的考核目前还未形成一套完整的机制，许多指标的考核办法还属于“潜规则”。上级对下级的考核多数采取的还是目标责任制考核，结果有很大弹性和不确定。对城市化业绩的评定亦是如此，表现为“条与条”、“条与块”、“块与块”的说法不一。从城市化的实施效果考核和评估政府，不仅要看城市化水平的增长速度，更要看城市化的质量，即城市化是否真正使人们的生活方式发生了转变，生活质量和水平得到了提高。不仅如此，目前对城市化绩效的考核还是一种“封闭式”的评估，缺乏舆论的监督和社会公众的监督，很难保证客观公正难以达到敦促政府部门提高绩效的目的。
因此，陈甬军、陈爱民（2002）指出，中国城市化异于西方的一个重要特征，就是“政府主导”的因素大于“市场自然演变”的因素，政府行为在城市化进程中起着关键性、不可替代的作用。
三、小结及启示
与经济体制变迁的轨迹相仿，我国城市化的发展路径也呈现出政府主导的鲜明特色。几十年来，尽管政府对城市化过程进行行政干预的初衷和目标已经发展了根本的变化，尽管影响城市化的两股基本力量——政府和市场的关系始终在不断调整之中，但中国城市化的基本属性依然是政府主导。
改革开放以来，我国城市化进程步入了发展的“快车道”，取得了举世瞩目的成就。无论从城市化水平和城市化的速度，还是从城市化的质量和结构来看，改革开放以来的30年是中国历史上城市化发展最快的时期，城市化水平得到了大幅度提高。目前，中国已初步赶上世界城市化进程的步伐。中国城市化的巨大成就表明，政府对城市化的主导是必要的，政府行为是推动中国城市化的关键力量。
摘自《中国市场》2012年第20期
作者：景春梅
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