关于城市发展和城市化的十个问题

　　一引言

　　早在2000年，诺贝尔经济学家斯蒂格利茨曾预言，影响21世纪人类发展的两件大事是美国的高科技和中国的城市化。自改革开放以来，中国的经济与城市发展突飞猛进，城市化水平显著提高，从1978年的17.9%上升至2010年的50%。中国的城市化，不仅对中国的经济发展和社会建设，而且对世界的发展繁荣奠定了坚实的基础。从学术研究的角度来看，对于中国城市化的专题讨论，多聚焦于地理学、规划学、人口学、社会学与管理学等领域，集中在发展战略、规划与设计、人口增长与管理、产业与经济发展、空间结构演化等内容，城市发展被抽象为城市发展战略、空间安排与统筹、制度安排等，而从政治经济学的视角，即从城市权力构成、阶层与社会结构、社会建设与管理、治理结构等方面论述中国城市

　　化的研究尚不多见。国外学者对于城市发展与城市化这一研究主题，做了大量的研究工作，从不同学科视角、不同分析维度产生了一系列经典的论述。从规划学的视角看，国外学者倾向于关注城市空间规划背后的文化与权力关系、政治嵌入等内容。1922年，芒福德指出，城市不只是建筑物的聚集，更是各种密切相关并相互影响的各种功能的复合体，是权力的集中和文化的归极。萨迪奇通过对城市建筑的系统分析发现，对于从事空间设计的建筑师而言，不管他们意图如何，最终无一例外地发现，定义自己的不是个人的艺术风格，而是驱使富豪和掌权者雇用建筑师来重塑世界的冲动。从社会学的视角看，芝加哥学派的代表人物沃斯、甘斯分别对城市和郊区的空间特点做了精辟的论述，提出了社会裂化的概念，即都市人群的接触不是以基本联系而是以次属联系为特征，其表现为人际关系冷淡、人性道德被功利主义所取代。通过对波士顿中心区土地利用变化的研究，费雷认为城市空间具有象征功能，空间和象征的社会价值结合在一起成为地方文化体系中的重要成分。空间作为一种工具，让共有某种文化或价值的人群聚居;城市空间可以与一些社会价值耦合在一起成为一个受人崇拜的复合体。布迪厄认为，城市空间具有若干权力关系，它向任何试图进入这一空间的行动者

　　强行征收“入场费”，也就是相对于这一场域而言的具有价值的各种形式的资本。布迪厄还认为，通过在社会空间中的位置就可以确定阶级的规定性，被置于同类生存条件的行动者，可以产生相似的实践性情系统。通过对闲荡于街头巷尾的意裔青年的生活状况、非正式组织的内部结构及活动方式及其与周围社会关系的观察、记录和分析，怀特提出了社区的社会结构及相互作用的方式。沙森对全球城市的研究表明，一方面社会中存在高度集聚的跨国公司和国际精英，另一方面又存在大量低技术、低工资的劳动力和国际移民，即处于经济收入高端和低端的人数在不断膨胀，城市出现“碎片化”、“原子化”和“双城化”，进而在居住的空间形态上形成了由高层人士集中的郊区防卫型社区和由城市下层、低收入人群集聚的城市中心衰败区并存的状况。地理学者哈维提出了基于政治经济学的城市化解释框架，卡斯特尔从集体消费的视角系统地分析了城市社会运动、生产关系的生产与再生产问题。在经过了对洛杉矶后现代城市的判读之后，苏贾认为在怪异和热闹的背后是由资本主义、种族主义和家族主义的坚硬壁垒所划分的不同景观，他甚至还提出了“第三空间”。戴维斯认为，洛杉矶有着复杂的权力关系，是高度被“极权”控制的公共空间。佐京发出了“谁的文化?谁的城市?”的疑问，认为文化是控制城市空间的重要手段。思想家与哲学家也参与了城市本质的论战。福柯在“权力无处不在”的论述框架下，提出了“圆形监狱论”的见解。列菲弗尔提醒学界要从关心空间中的生产转向空间本身的生产，他创造性地提出了城市历史性、空间性和社会性的三元辩证法，并将空间的生产归结为三个层次:空间实践、空间的再现和再现的空间。哈贝马斯提出了交往理论和城市共同领域的思想。鲍曼在对全球化、现代性批判的基础上提出了“被围困的社会”的论断。基于国外学者所进行的研究得出的结论，本文将重点解决以下几个问题:上述种种理论在中国的适用性如何?中国未来健康的城市化过程，有何制度环境语境?有何特定的政治涵义?

　　二谁是城市的主人

　　这是一个关乎城市权属的问题。中国的城市发展与规划，多受制于政府官员的意志，即在科学主义和理性主义的影响下，城市多被视为一种躯壳和制度化的场所，城市空间是学术殿堂和规划实践的专利品，城市发展的预期被高度寄望于执政领导者和规划师们。这种情形下的城市规划设计多是对上层建筑层面的社会、经济或政治制度的被动适应，规划设计过程中的参与者也多是政治家、设计师、学者与专家等强权利益集团间的内部“高峰对话”，普通百姓的基本诉求被高度边缘化，其结果自然是对各方既有利益的进一步巩固和既有秩序与规则的强化。时下一些城市殚精竭虑、竭尽所能所建立的旨在重塑城市形象的超高标准的楼堂馆所、超大广场等就是明证。这种空间规划的结果就是，自上而下的规划后的秩序空间主宰了自下而上的百姓活生生的生活空间，抽象的空间抹杀了市民具体空间的平等性;整个城市空间被高度物化和技术化，建筑沦为赤裸裸的建筑，对于人的实际需求的考量仅限于社会强势阶层。事实上，城市应该归全体人民所有。城市发展的战略与决策过程，都需要践行公众参与的原则。在城市发展与规划的实践过程中，需要汇集政府领导、规划师、专家和各阶层民众等的诉求，尤其是需要高度重视普通民众的工作、居住满意度等主观感受，并以此来规划和勾勒城市的未来。以广州垃圾厂的选址为例，有关部门委托专业机构制定了5个备选点，然后公示数月，民众所拥有的权利就是在备选点上打勾，而对于选址的科学性理由、选址前的民意调查、民众对于选址的反馈等关键问题，都未提及。该案例明显的是先入为主的“被规划”。

　　三城市发展到底为了谁

　　这是一个关于城市服务对象的问题。改革开放以来，流动人口的涌现成为中国现代化和城市化进程中的重要事件，流动人口既是城市现代化和城市化的重要基础，也是市场化重要的推动力量。2010年，我国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。人们在称赞“中国奇迹”的同时，也要对背后真实的原因有清醒的认识。正是过去30年来活跃在中国各大城市的流动人口的存在，才推动了中国低成本的城市化、工业化和现代化之路。在全球化和世界经济一体化的背景下，中国的流动人口不仅对中国，而且对世界经济的繁荣与稳定也举足轻重。但在现实情况下，由于户籍制度及其一系列附加制度的存在，流动人口一直游离于城市之外，城市规划、城市发展政策多基于城市户籍人口而考虑，教育、医疗、保险等福利与流动人口绝缘。基于此，流动人口的城市化道路任重道远。最初，通过买房或拥有不菲物业可兑换城市户口;最近几年，一些城市着手推出“积分入户”制度，即通过学历、工种、工龄、缴税、计生等指标优选流动人口发放城市户口。本文以为，上述尝试虽有积极的意义，但设置门槛的做法本身就有排斥性的倾向。在快速城市化的背景下，中国的城市化进程出现了以半城市化、假城市化、伪城市化、过度城市化为特征的畸形发展。其共性在于，流动人口实现了地域和物质城市化，但没有实现文化和精神城市化;他们的身体在城市，但心在乡村，依旧延续着乡村式的价值观念与生活方式;他们参与城市化的发展建设，但不参与城市化的利益分享。对于中国城市而言，要改变这种状况，首先就要剔除差异化的人口管理政策，尽快废止户籍制度，不让每个人不能自由决定的户籍、出生地等成为城市发展的桎梏;要强化人力资本在市场配置中的基础性因素，奠定公平、公正的城市发展环境。

　　四城市空间该如何利用

　　这是一个关于城市空间利用的问题。毋庸讳言，依靠行政区划调整以扩大城市用地指标，是过去20年中国城市发展的显著特征。广州的番禺、从化与增城，佛山的南海与顺德，以及深圳、珠海和厦门等特区都是非常典型的案例。而且，从全国范围来看，开发区、产业园热骤然成为中国城市发展的一道奇观。数据显示，2004－2009年，中国已建、在建和拟建的各类型的开发区、产业园的面积，比中国所有建制城市建成区的面积还要大。其发生和发展的动力在于，在分税制和新自由主义管理的影响下，各级政府都痴迷于提升城市的GDP和土地财政收益，因此造成工业园、开发区的泛滥。工业园、开发区的进驻门槛较低，开工的很多是低端产业，有较大的环境危害性。更普遍的情况是，很多进驻企业根本不开工，发展经济是假，圈地囤地是真。很多企业的发展不依靠企业产品，而是等待地价上涨。生产企业房地产化，很多中国企业对此趋之若鹜。从空间演进的角度来观察，中国城市走的是城市蔓延、城市空间从中心向外围机械拓展的粗放型道路。理性的做法应该是遵循城市空间精明增长的原则。在这一方面，广东省进行了积极的探索。2008年金融危机以后，广东省实行“双转移”策略，为土地供应相对紧张的珠三角地区赢得了产业升级空间，也为欠发达的非珠三角地区提供了机遇。从城市内部看，广东“三旧改造”如火如荼，对于扩大内需、促进结构调整、增强竞争力、改善民生、集约用地都具有重要意义。佛山探索了政府主导拆迁、净地出让土地的旧城改造模式;围绕提高集体建设用地的产出效益，采取村集体经济投入、以土地入股、BOT建设等多种旧村改造模式。广州提出了全面改造、综合整治的城市发展模式，通过出让融资地块、村集体自筹资金等方式融资，成功推动了猎德、琶洲、杨箕等城中村改造。深圳重点突出了城市综合整治模式，辅以功能置换和拆除重建，实现了绿色改造。

　　五城市社会结构是分割还是融合

　　这是一个关于城市社会结构演进的问题。从社会—空间的二元辩证关系来看，城市是一个存在巨大分异特征的社会空间。新中国成立至改革开放初期，受计划经济体制和单位制的影响，工作单位和居住地点糅杂在一起，不同身份和地位的人群混居的异质性社区是城市社会空间的主体，社会空间分异表现为单位大院间的分异，居住空间质量取决于单位在计划资源分配链上的地位。改革开放后，尤其是在20世纪90年代，市场经济和全球化全面展开，加上一系列的政策改革，客观上产生了中国城市社会分化的土壤。居民职业构成复杂化，收入差距拉大，贫富分化严重，由经济分异决定的各类空间分异现象开始出现，如跨国公司职员和城市流动人口在劳动力市场、收入、住房上差别巨大，高级地产项目、郊区别墅和浙江村、新疆村等流动人口集聚地形成强烈对比，新城市贫困现象日渐突出。可见，新社会分层和住房市场多样化正在重塑中国的城市社会空间，空间分化已成为当今城市居民日常的城市影像。以广州为例，广州本地居民与流动人口存在居住两极化的现象，一极是以金海湾、誉峰、中信君庭为代表的高档次门禁社区，这些社区大都地价昂贵，配套设施齐全，生活便利，由身着制服的保安守护，严禁流动人口入内;另一极是以三元里、沥滘、康乐为代表的城中村，多以村头牌坊为标识，居住条件极为恶劣，电线老化，人口密度大，排水不畅，缺乏私密空间，人员结构复杂。这两种空间的隔离与分异特征非常明显。理想和健康的城市社会空间，虽不能实现绝对意义上的同质化与均一性，但应提倡和鼓励城市内部不同社区之间的互相融合交流。城市发展要照顾到不同阶层、社会空间、社群间的有效沟通和联络，对于流动人口数量巨大的城市，规划时要高度关注底层民众、弱势群体和外来人口，即在重视自上而下、正规城市化的过程和现象时，也要关注自下而上的城市化机制和非正规城市化。因此，在面对城市某些街道非法占道的地摊小贩等问题时，是否“一刀切”式地取缔还值得认真研究。除此之外，本文还认为，要重点处理好基于创建亚运城市、卫生城市、文明城市与花园城市等政府高层诉求的城市空间的整体有序性和基于流动人口在夹缝中求生存的城市空间的局部无序性之间的关系。可行的做法是，允许在特定地段设置流动人口经营活动的合法空间，还可考虑在相关规划的引导下打造一些特色化的经营地块，利用市井文化的作用挖掘这些非正规行业中的文化价值，实现文化价值和经济价值的双赢。

　　六如何促进城市的生长

　　这是一个关于城市发展自然观的问题。在中国现有的城市管理体制下，城市发展多受制于长官意志，城市发展的目标和定位往往随着领导人的更迭而变动。以广东省为例，近年来，广东省各城市面临着共同的发展语境:区域经济一体化、区域协调、“双转移”战略、转型升级、文化强省、绿道建设、幸福广东等，辖区各市对于来自上层的诸多政策感觉茫然，疲于应付。其实，城市发展有其自身的生长规律，应有恒常性、相对不变的发展重点。各市在响应上层政策时，应该做到有选择性的区分，保持发展的自主性。以“三旧改造”为例，本文当然不怀疑其初衷，但它不仅在城市地区开展，而且在偏远山区也大张旗鼓地进行，有些房子才建了两三年就“被改造”。城市发展的诸项举措，是基于上层非理性的行政命令，还是基于城市发展的客观基础?这个问题值得商榷。此外，城市的发展与成长有其本身的自然规律与法则，规划师首先应基于国内外的发展环境和区域的发展事实，对城市的发展规律进行探寻。在某种意义上来说，规划师的核心工作就是探寻城市发展的规律、空间再现和相对创新，而不是时下所热捧的标新立异、空间制造(再造)和绝对创新。

　　七如何传承与保育城市的文化

　　这是一个关乎城市灵魂和城市文化认知的问题。在快速城市化的背景下，城市的文化和历史正在遭遇袭夺和消解。在全球化和技术、规划均被统一化的语境下，任何城市都可以通过高超的技术手段实现现代化的诉求，其结果是产业同构，城市形态与景观千篇一律，城市沦为高级技术化的建筑森林。因此，保持城市的独特性、差异性成为有文化意识和有文化责任的城市政府需要考虑的事情。城市的发展需要对城市的历史和文化进行传承和保育，要避免“无根”城市的出现，要对包括建筑、老社区、老街巷、传统里弄等文化载体进行修缮保护，对城市故事、城市记忆进行梳理、整理及包装、设计和传播。此外，城市文化也要体现公平和多元化的原则。以广州为例，政府在保护西关文化方面做了大量的工作，在再城市化过程中通过对水体、建筑、美食、粤剧和宜居环境的整体规划、设计以及包装，全新打造出了隽秀荔枝湾的河涌景观，重现了西关风情。然而，对近现代出现的城中村改造，却是另外一番态度，多采取推倒重建、实现功能置换的方式进行。诚然，西关风情是老广州文化的基因，反映了远古时期广州的风土人情，但城中村也反映了近现代广州城市转型期的裂变，它们对于广州文化的代表性、对于广州经济和社会发展的作用与意义也同样重要。对于城市历史文化的重拾，不能一味地追求历久弥香，一味地追求本地文化的归属权，而是应以开放包容的心态和从历史唯物主义的视角梳理、传播城市文化。

　　八只有看得见的城市吗

　　这是一个关乎显性城市和隐性城市的问题。在实用主义和城市政治管理体制的背景下，城市政府基于自身的业绩考核和职位晋升的考虑，往往钟情于建设各种可见的、大尺度和宽体量以及表面光鲜炫目的形象工程，如大广场、大博物馆、宽马路、名贵树种，而不在乎广场是否有树荫、社区是否有文化室。当前，很多政府领导对于城市建设的地上工程高度关注，而对于地下工程，如构建地下管网、铺设光纤通讯等，不以为然。2011年6月，我国各省市普降大雨，包括北京、武汉、广州在内的各大城市都遭遇了水患，给百姓的生命和财产带了威胁，给百姓的生活带来了极大不便。这一问题的症结在哪里?当前城市规划和建设的思路往往聚焦于地上部分，而对地下部分的管道系统、排污系统重视不够，权力、财力、人力和物力的重心高度地上化。殊不知，地下是地上的基础，二者犹如水与舟的关系。健康的城市建设应是地下、地上有机联系、相辅相成，除了可见的景观和建设业绩外，还应有更多不可见、辅助性但却是关键性的因素值得重视。

　　九对流动人口是管理还是服务

　　这是一个关于城市社会运行的问题。自改革开放以来，中国的城市发展成绩显著，市场经济发展迅速，但社会建设与管理严重滞后。目前，城市阶层日益分化，不同利益主体日趋多样化。其结果是，干群关系出现裂缝，贫富差距拉大，劳资关系紧张，社会矛盾日渐凸显。以广东省为例，在全球产业转移的背景下催生的“世界工厂”越来越多地被视为“血汗工厂”。深圳富士康集团发生的员工接连跳楼事件(从2010年1月23日起，到2010年11月5日，共计14起)，引起了社会各界乃至全球的关注; 2011年6月，在广州增城大敦村的一起针对摆地摊孕妇的城管事件，引起了当地流动人口与政府有关管理部门的激烈冲突。在面对流动人口等压力群体时，如何加强社会管理和公共服务，化管理为服务，化强制命令和人治为协商和法治，增强流动人口的城市归属感和认同感，保持其合理诉求表达渠道的通畅性，是健康城市化的重要内容。健康的城市化要求实现农民的市民化，要求解决当下流动人口面临的诸多社会问题。健康的城市化不仅是空间的安排与制度的统筹，还是对城市各阶层的有效协调和存在矛盾的高效化解，即除了要关注经济和空间的问题外，还要重视社会问题。与城市建设与管理成效直接相关的宏观问题是城市的阶层结构。当下中国很多社会冲突的根源在于，城市社会阶层的结构是金字塔型，少数人掌控着绝大多数的社会财富，财富集聚度越来越高，社会极化现象日渐加剧。数据显示，内地最富裕的10%的人口占有全国财富的45%;而最贫穷的10%的人口仅占有1.4%;另一份调查显示，中国最贫困的20%的家庭收入仅占全民所得的4.27%，最富裕的20%的家庭收入却占社会收入的50.24%。其后果是，社会资源和财富进一步向强势群体集中，对整个的社会生活产生重要影响，对公共政策的制定和执行发挥作用，并最终形成弱势群体对强势群体的依附关系。一旦贫富悬殊固化为作为社会事实的社会结构，那么就会对社会的有效管理、和谐与稳定产生戕害。理想的社会阶层结构是纺锤形，即城市中产阶级大量存在，占据社会主流。政府在制度设计、顶层设计、游戏规则等方面要做到公开、公正和公平，要尽可能地制定与人力资本相关的发展政策，要尽可能地保证各阶层利益表达渠道的多样化与可及性、上升(晋升)机会的公平性，要尽可能地降低和剔除诸如户籍等非本人所能决定的因素的影响。研究表明，香港的贫富差距很大，但民众对于缓解贫富差距的建议，并非一味地强调增加社会福利，而是希望增加培训机会，提供低门槛就业机会等。这说明，保持人力资本的普适性，消解不合理因素的干扰，鼓励和颂扬奋斗精神，让其感受和体会到依靠自身奋斗引致的良好结果，是社会建设与管理的原则。

　　十城市发展需要边界化还是去边界化

　　这是一个关于城市发展权界限的问题。一方面，城市发展需要“去边界化”。在全球化、区域经济一体化的背景下，区域经济取代城市经济，城市群替代单体城市，成为参与世界竞争的单元，城际之间、城市内不同行政区域之间，要求按照基础设施、环境保护、产业发展、城市规划、公共服务等实现无缝对接，在公交、医保、社保、教育等方面实现均一化水平，相关资源尽可能地均等化配置，壮大和强化区域的整体竞争力。为此，需要剔除基于城市个体GDP最大化旨在维系各自利益的诸多藩篱与隔阂，废止不合理的制度设计。另一方面，城市发展需要边界化。从城市空间演进的角度看，遵照精明增长的发展原则，城市发展需要在不同的功能区设立城市增长边界，鼓励以生态边界抑制城市空间的无序蔓延，尤其是要设法抑制发展强势的区域或地带对处于低位发展势能的区域或地带不合理的利益袭夺，城市和区域的发展要体现出相对公平、选择性和包容性的原则。从城市社会管理的视角看，跨界越权屡见不鲜，需从法律法规上推进不同权力机构的“边界化”。本文在2011年5月针对广州摩的行业发展状况的调查显示，在“禁摩”的背景下，交警是唯一合法的管理和执法单位，但事实是，市辖各区公安局、派出所、保安和村治保会等各管制方都可打着“机动大队”或“联合开展专项整治小组”的名头来敲诈和盘剥摩的司机。同时，各管制方抓捕违纪车辆不是目的，而是为了创收，管理被异化为盈利的手段。健康的城市管理呼唤程序化、法治化的治理结构，而不是基于盈利为目的的随意、肆意管理与执法，权力越界和滥用的问题亟待规范和制止。

　　十一如何控制城市增长联盟

　　这是一个关于城市内部结盟的问题。关于西方后现代城市发展历程中权力关系和治理结构的研究证实，西方城市已形成了城市增长机制和城市政体。其主旨是，基于自身利益最大化的考虑，包括各级城市政府、开发商、专家、信息决策部门等强势群体结成联盟，发展和延续着既有资本主义生产关系再生产的逻辑。其结果是，城市政府日渐企业化，企业日渐政府化，权力资本与物质资本发生交换，各取所需，对整个社会形成了合谋之势。这无疑是资本主义政治制度和市场经济制度下的必然产物，中国在大都市深刻转型的背景下，不否认会存在

　　城市增长联盟的可能性。以广州的城市建设为例，在后亚运时期，广州面临着财政短缺的危机，政府利用企业冠名权的方式筹集城建资金。如毗邻珠江新城的“广州发展公园”，就是以企业赞助的形式，筹集建设资金1000万元建设的。这种出让冠名权换取发展资金的做法无可厚非，但本文认为，应加上一些附着性条款，如限制冠名的周期、规定冠名的地段或区位、配套增加相关公益项目等内容。健康的城市化，应该对权力集团，尤其是强势的权力集团进行适度限制、增加监管，强制或引导其参加公益性的项目或事业。

　　十二结语

　　传统的城市地理(规划)能较好地展示城市社会空间分异的总体格局与规律，但对微观局部空间的深入研究不足，难免遮蔽空间内部非表象的规律。以城市化为例，传统地理(规划)学研究的重点是城市定位、产业布局、空间结构等的探寻，而对城市化背后的形成机制、作为城市化的空间生产系统的规律和意义探讨较少，对城市化过程中空间的社会、文化与政治意义剖析更少。城市化作为一个系统工程，不仅要关注传统城市空间规律(即空间中的生产规律)的揭示，还要关注城市化过程中城市空间本身的生产和再生产逻辑，关注城市为什么产生、在什么背景(情境)下产生、谁在使用这一空间、谁被排斥使用、城市化过程中的权力关系等话题。只有以存在主义和基于权力政治的视角看待城市化，城市化的本质才能被真正解析。