一、成都统筹城乡改革的实践历程
成都作为中国西部特大中心城市。2010年底常住人口已达1404万。约一半余在城。近一半在乡，辖域面积1.24万平方公里，涵盖19个区(市)县，具有大城市带大郊区的显著特征。城乡问题亦十分突出。在成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是国家对整体经济社会发展的战略部署。其目的是为了探索推动改革向纵深发展的经验和模式，也是尝试构建和谐社会体制的需要。自2003年以来，成都已先行先试。开始了对城乡一体化发展模式的探索。走出了一条以科学规划为引领。以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。到2006年，成都城乡统筹的实践基本取得成效。当年全市农民人均纯收入达到4905元，比2002年增长45.2％，城乡居民收入差距从2002年的2.66：1缩小到2006年的2.61:1。城乡收入差距扩大的趋势得到遏制。2007年，成都被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，进一步加快了对“城市一乡村”发展模式的探索。2008年，成都用统筹城乡发展的思路致力于灾后重建，形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性“四性”原则的新农村规划建设模式；2009年底，成都市确立了建设“世界现代田园城市”的长远目标，其内涵主要包括：世界级国际化城市，西部地区现代化特大中心城市。人与自然和谐相融、城乡一体的田园城市。
二、统筹城乡发展的新路径——世界生态田园城市示范线建设
“世界生态田园城市”建设内容十分丰富．时间跨度很长，第一阶段的建设需要5～8年的时间，为稳妥推进各项工作。成都市决定延用“因地制宜、典型示范”这一8年统筹城乡发展实践中总结出的宝贵经验。先期以建设“世界生态田园城市示范线”作为一条新的实践探索路径和重要举措。
1．示范线建设的基本情况
未来3至5年内，成都将打造完成11条主要以道路来划分的世界现代田园城市示范线，分布在东南西北各个方向，覆盖了整个成都。11条示范线的选取与建设将以“综合示范、统筹集成、突出特色、远近结合”为指标，以“六个一体化、三个集中和农村工作四大基础工程”为示范基础，以“全面推进全域成都城乡统一户籍实现居民自有迁徙、着力强化整县整镇示范和政策项目集成、大力促进农村土地综合整治、农村新型社区建设、现代农业产业发展、一般场镇改造和林盘整治以真正实现城乡之间生产要素的自有流动”为总体要求，以“综合体现世界生态田园城市内涵、全面展示现代城市、现代农村、现代产业和生态环境、展示新型城乡形态和生活方式”为根本目标，在未来5年中，示范线将建成世界生态田园城市体制机制建设的典范和新型城乡形态建设的样板。
2．示范线建设的主要做法和经验
(1)科学编制规划方案，统筹推进示范线建设。为了保证示范线路规划编制更科学、更具带动性，成都市把“九化”作为制定标准，分别是布局组团化、产业高端化、城镇集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准,rE。按照土地综合整治、产业发展布局、基础设施和公共服务配套等“多规合一”的思路。在成都全市产业功能区规划指导下。高规格编制了县域、镇域及村(社区)发展规划，以规划对示范建设所涉及各项目进行科学合理布局，着力实现示范区控制规划的满覆盖。
(2)建立健全各项体制机制。强化政策项目集成效应。按照“经济市场化、社会公平化、管理民主化”的改革取向，示范线建设积极探索促进城乡生产要素自由流动、完善农村市场体系、培育农村市场组织、吸引社会资本参与土地综合整治的体制机制；积极探索发挥群众主体作用、健全居民自治、创新社会管理的体制机制；积极探索健全城乡基本公共服务体系。为体现资源聚集优势和规模效应。根据规划、项目、资金和创新“四集成”原则，对重大示范项目采取集成政策、集聚力量、集中攻坚来统筹推进。采用了整合示范项目区各专项资金。打捆使用；通过财政贴息或补助、政府奖励、税费优惠、项目报批等方面的政策支持。加快重点项目实施进度；把争取的土地综合整治、现代农业和林盘整治、新居工程等要素项目投入到示范线，并优先立项。
(3)提升重要节点建设水平。不断强化示范引领和辐射带动作用。示范建设的目的是通过打造示范项目加强对周边区域的辐射带动作用，从而最终让广大城乡群众共创共享改革发展成果。因而采取了细化措施不断强化成功示范项目(产业示范、土地综合整治示范、集中居住区示范、新型基层治理示范等)在当地的引领作用．扩大已有的示范点和示范片。明显增强了对后进地区的带动帮扶作用。
(4)加快基础设施与投融资体系配套建设，推动重大示范项目顺利实施。成都各区县都加快了配套的基础设施和投融资体制机制建设，依托示范项目推进产业集聚发展、集群发展，强化示范建设的产业支撑力度。与此同时，加大力度持续推进一般场镇改造和农村新型社区建设，在改善场镇功能形象的同时突出场镇的产业培育，并将场镇改造与±地综合整治项目相结合，依托场镇建设新农村综合体．带动全域城乡一体化水平提升。
(5)坚持市场化配置资源，不断创新示范建设模式。成都在建设模式上不断创新，提升了示范项目的市场化运作水平，增强了开发建设的活力。一是在引入社会化资金上创新。按照市场化取向，着力构建“政府引导、企业主体、社会广泛参与、市场化运作”示范建设模式，发挥政府投入乘数效应和撬动社会资本作用。运用市场化多种方式，创新突破项目建设资金、资源等难题，并在保障县镇两级财政投入的基础上，以土地综合整治为抓手，充分运用产改成果，注重项目包装与策划，通过BT、BoT、ToT、联建等方式吸引社会资金参与示范建设。二是在产业发展模式和机制上创新。突出培育和发展家庭农场、家庭车间等以农民专业合作社为主的农村新型经济组织，让农民真正成为农村产业发展的主力军。并结合农村产改成果运用，创新土地入股、合作经营的模式和机制，努力打造了一批带动力强、影响力大的农村市场经营主体。
(6)加快建立现代产业体系步伐。注重保护辖域生态本底。在示范建设中成都坚持把推进产业跨越式发展、加快建立现代产业体系作为转变经济发展方式的突破口，根据已有项目基础和功能区规划抓三、二、一产业的复合发展，产业结构不断优化，各示范县、示范镇、示范村的支柱产业开始发展壮大，一些新农村示范片亮点逐渐连点成线、连线成片。带动了周边区域的发展，夯实了城乡统筹建设的发展基础。
(7)深化农村“四大基础工程”，加速推进社会建设工作。成都坚持把实施农村工作“四大基础”工程作为示范线建设的重要内容和手段。一是完成农村产权制度改革验收达标，深化产权成果的运用。二是不断完善提升村级公共服务和社会管理水平。农民集中居住区均按照“1+11”、“1+13”、“1+17”标准进行公共服务和社会管理配置，三是在全市范围内建立健全了村民议事会制度，规范理顺了村级党组织、自治组织、集体经济组织和其他组织之间的关系；四是土地综合整治全面推进，分类实行农用地和建设用地项目整理。
3．示范线建设取得的初步成效
(1)极大推动了城乡统筹发展。促进了资源要素的合理流动。通过推进示范线建设，成都拓宽了城市经济发展和现代农业的空间领域．促进了信息、劳动力、土地、技术、资本等生产要素在城乡之间的有效流动，特别是吸引了城市工商资本进入农村、投向农业，同时树立了统筹发展、重点倾斜、集成推进、市场化运作的规建理念。加快了农业现代化进程和新农村综合体建设步伐．为新型工业化、新型城镇化、农业现代化的联动推进奠定了坚实基础。
(2)加快了一三产业联动发展。提高了农业综合效益。实地调研中发现。示范线沿线所涉及乡镇均围绕当地特色优势产业做文章，通过打造农物精品种植(养殖)基地、设施农业示范园区、综合物流园加工贸易区。建设家庭农场、现代农庄，培育和发展以农民专业合作社为主的农村新型集体经济组织。修建自行车绿廊、古镇特色街区等手段有效整合农业旅游资源、发展农业服务业，加快一三产业互动发展．加速吸聚都市消费人群。明显提高了现代农业产出的综合效益。
(3)优化了沿线农村生态环境，改善了农民的生产生活条件。在推进示范建设中。注重风貌、风情与文化元素融合打造．依托辖域内生态本底特点，把绿色田园的思想理念融入到示范线的空间布局、建设形态、自然文化景观等建设中；加快形成了组团式、田园式、生态化、人性化的空间结构和多层次、多功能的生态体系，极大优化了沿线农村的生态环境。改善了农民原有的“脏、乱、差”的生产生活条件．从视觉上将城市与乡村无缝连接。
（4)极大地促进了农民多渠道就业和多途径增收。示范项目实施极大拓展了项目区就业承载能力和农民转移就业渠道。通过政府组织的公共就业服务和村社自行组织劳务合作社等方式。农民既可外出务工，同时也可返聘到园区或基地务工。实现了以项目促就业、带创业。增加农民的工资性收入；通过项目壮大集体经济实力，增加农民股金分红收入；通过项目搞好农村产权制度改革，充分激活农村金融市场，促进农村资源资本化。增加了农民的财产性收入。
（5)以示范建设为载体，农村“四大基础工程”加速推进。示范线建设坚持把实施农村工作“四大基础工程”作为重要内容和手段。一是农村产权制度改革验收达标．产权成果运用进一步深化。二是村级公共服务和社会管理向着基本均衡迈进。三是农村新型基层治理机制进一步健全完善。四是土地综合整治全面推进。
(6)“三个集中”质量和水平明显提升。新型城乡形态得到全面展现。在示范建设中运用市场化手段，统筹推进“三个集中”：农民集中居住区建设，充分体现“四性”原则，土地规模流转、引进农业产业化龙头企业。与发展农村新型集体经济组织、建设标准化种(养殖)植基地实现有机结合；工业集中发展与适度发展农副产品初加工实现有机结合。
三、示范线建设推进过程中存在的若干难点
1．规划体系在推进中有待优化原有的规划建设体系已经有碍于现代农业、旅游、观光、休闲等“一、三”产业联动发展的要求，需要进一步优化各区域城乡建设的规划体系。尤其是各地专项规划和项目规划。
2．市场化运作机制的系统性和集成水平还有待全面提升成都在探索建立政府引导、市场主体、集体经济组织和农民多元投入体系，以市场化手段推进田园城市示范建设作了积极的尝试，也取得了一定成效。但市场化推进的系统性和集成度还不够。有些区域有资源没项目。对社会资金的吸引度不够。大部分乡镇建设发展资金的主要投入还依赖于政府财政拨款。
3．建设用地、电力等基础设施配套不完善，现代农业发展受到制约在培育农村市场主体发展的过程中发现，受国家土地用途管制政策的约束。发展现代都市农业项目所需配套的基础设施用地指标．不论是国有性质的用地还是集体建设用地性质的，很多场镇都不能得到满足；尤其是没有明确政策规定管理用房的修建比例，制约了很多乡镇一、三产业互动的家庭农场、现代农庄的发展，给下一步拓宽乡村旅游范围，发展现代农业产业项目带来了阻碍。
4．产权制度改革成果的运用有待扩大，农村产权抵押融资的流转平台还未充分发挥积极作用成都农村的大部分集体建设用地属于农村居民点用地，属农民集体拨给农户使用，属限制性使用权，且零星分散。不宜直接利用且无法规政策支撑，需通过土地综合整治实现集体建设用地区域上的置换集中和优化布局。当前，农村普遍区域还存在产权交易制度不够完善、流转程序不够规范、保障机制不够健全，特别是法律门槛没有迈过、流转政策突破口未打开等问题，致使农村产权流转市场始终热不起来，一直处于两头热中间冷的状态。这一状态的存在对后续的农村金融体制改革造成了障碍。
5．部分区域仍然存在主导产业发展滞后、示范项目少、资金缺乏等问题成都的部分远郊县域目前普遍遇到的难题是：由于区位劣势及经济发展原因导致重大项目偏少、县级财政持续投入有限、市场资金引入也受到一定制约，因而短期内要实现统筹城乡全方位发展难度较大。部分乡镇的主导产业发展缓慢、优势特色产业不明显，在后续发展中造成了资金引入困难、市场竞争力弱化的后果。究其根源，一方面是因为主导产业尚处起步阶段。规模较小、现代化程度较低。其支撑作用尚不明显；另一方面是由于各种复杂原因造成的农村市场化发展不足。各种功能体系尚待健全。因而当地政府在引导上眼光不远或定位不准。
四、化解困境的对策思路
1．优化城乡规划．明确示范方向进一步优化示范线建设的总体规划和沿线产业发展规划，完善、细化示范建设所涉及的镇域、村庄规划以及农村土地综合整治、新农村示范片、环境保护和社会事业发展等专项规划．逐步形成科学的、长期的、稳定的世界生态田园城市规划体系，并在推进中强化示范建设规划对实际工作的引领。
2．完善体制机制，提高示范效率
(1)强化统筹联动推进机制。在集成推进示范项目过程中应坚持统一领导、各方协调原则，尝试统一建立统筹推进机制，防止政出多门现象的发生。
(2)深化共创共享机制建设。必须坚持“以人为本、共创共享”的核心理念，一要深化公共服务体制改革；二要创新基层民主管理机制。深化完善农民群众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督、民主评议的长效机制，三要加强社会建设和管理体制创新。
(3)创新市场运作机制并强化管理监督机制。进一步深化探索示范建设中有效的市场化运作机制，创新管理体制。提高示范效率。特别针对目前存在的政府大量投资乡镇建设发展的现状。我们应在法律界定的范围内深入研究、积极探索盘活存量国有土地、存量集体建设用地，适当利用建设用地增减挂钩的路子。加大政策力度以引导金融机构、公团、企业等市场资金参与一般场镇改造和现代农业发展项目等农村建设。同时要在农村地区尝试推进以股份合作制为核心的经营管理体制改革。在监督管理体制上。既要健全财务管理审计监督制度，又要健全重大事项民主决策制度。使效率与公平得到统一。
3．出台相关政策．解决用地难要尽快按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》精神出台相关政策，为基层实施农用地管理提供地方政府明确的指导性意见，解决好农村市场主体在发展过程中受制的建设用地指标、管理用房的修建比例等问题，全面推进一、三产业良性互动发展。
4．深化产权改革，加快基础设施建设
(1)酌情加大对示范区路网、管网、电力、水利、其他市政基础设施的整体配套和重大项目的支持力度，着力打造一流的产业项目配套环境。
(2)随着产权改革的深入推进。农村的各类资源要转化为资本，还需要有组织地与市场对接，这就需要加强新型集体经济组织建设。因而在后续改革探索中应进一步规范集体经济组织的建设、管理，完善内部治理机制，调动群众参与集体经济组织建设的积极性，增强集体经济组织与市场对接的能力，大力发展农村工商业。
(3)随着土地综合整治项目的实施。有限的农村资源被再次整理出来集中集约使用。其中相当部分将参与市场交易。政府要考虑打造切实有效的农村产权交易平台，成立第三方产权评估机构，并协调金融机构及时制定一套完善的产权抵押融资程序，加大政策资金扶持力度，引导市场规范运作，保证资源价值最大化。
5．熙顾弱势地区，增加政策倾斜针对部分地区产业发展滞后、特色不明显的问题。可据区域特点和比较优势给予各区特色产业有力的发展政策和资金支持，尤其是项目建设资金渠道和项目资金审批、管理程序还需进一步优化完善，并搭建平台引导更多社会资本进入农村滞后发展的区域，以有效促进该区域传统产业向现代农业的发展方式的转变。
6．加强经验总结。促进示范推广作为一条城乡统筹改革与发展的新路径、新举措，示范工作应深入总结先期探索的宝贵经验，并在更为广泛的区域进行宣传推广。也要采取多种手段充分发动各级干部和城乡群众积极参与示范建设，逐步提高城乡群众对示范建设的认可度和积极参与率，不断扩大示范建设在城乡统筹工作中的影响面和带动效应。
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