长三角小城镇新型城镇化建设的理性思考

　　一、促进产业结构转型升级，扎实小城镇产业根基。

　　新型城镇化具有两种属性:一是宜产出性;二是宜居性。长三角小城镇建设的首要任务就是优化产业经济结构，主要内容为:协调三次产业结构比例;提高各个产业质量、层次。

　　首先，与城市不同，长三角小城镇三次产业并存的结构形态特征明显。所以，推进新型城镇化建设，关键在于克服“重工轻农”思想，发挥自身的独特优势，积极走“以镇带农，以农兴镇”的现代农业新路。对此，小城镇应建立具有吸纳、扩散、展示、创新等功能的特色农业基地，修建规范化农业基础设施;扶持农民专业合作社和农业龙头企业，推进产业集群发展;扩大农业包容性，促进“接二连三”，延长产业链，大幅度提高农业经济效益，为小城镇发展奠定坚实的产业结构基础。

　　其次，发达国家小城镇发展历程表明，工业化的演进会影响到城镇化进程。面对新的发展环境，长三角小城镇应根据所处工业化阶段，按照错位发展原则，在县(市)域范围内准确定位主导特色产业目标，并坚持以新型工业化为动力，走新型城镇化与工业化融合发展之路。特别是处于工业化中后期阶段的小城镇已经步入先进制造业、高新技术产业发展轨道，更应该抓住发达国家和地区先进制造业转移这一契机，制定机械、汽车等资本密集型产业转型发展规划，运用先进管理方法和技术，改造提升优势产业，积极引入新型高端制造业。同时，注重整合提升特色工业园区、功能区，吸引主导产业、相关支援性产业、研发与物流等高端要素资源向园区集聚，培育现代产业集群，助推制造业转型升级。在做精做强领先企业的基础上，按照“产业集聚、管理集成”的要求，拓展全产业链发展模式，最终形成技术密集型主体产业群，加快新型工业化进程。

　　再次，各镇应遵循产业发展内在规律，将服务业现代化与农业现代化、新型工业化结合起来，提高现代服务业在经济总量中的比重。特别是一些拥有工农业服务网略、专业市场、物流设施等基础的小城镇，应充分利用优势条件，加快可行性研究、产品研发等产前服务业;设备维修保养、项目管理、科技咨询、质量与标准控制等产中服务业;仓储、项目外包、展销、物流、售后服务等产后服务业;金融保险、法律咨询、人力资源管理、技术培训等即时服务业等。与此同时，需要结合居民对城镇生活的新要求，积极培育房地产、信息通讯、旅游等民生性服务业。也应注意建立生产、生活性服务业主体功能区，引导现代服务业集聚发展，提升小城镇服务业整体发展水平，全力培植经济发展新的增长点。最终形成现代农业、先进制造业和现代服务业三轮驱动、协调发展的产业结构体系，推动小城镇经济进入到更高的发展层次和阶段。

　　二、继续坚持技术创新理念，推动小城镇经济又好又快发展

　　经济增长理论表明，以资本、劳动力投入为主的“粗放型”经济增长具有不可持续性，技术进步才是经济长期稳定增长的唯一源泉。从劳动力供给及资源环境现状看，当前长三角小城镇产业竞争力正在逐步减弱，传统的经济发展方式难以为继，小城镇已经进入了创新经济发展动力源、用低增长率换经济发展方式转型，实现集约型增长的新阶段。必须痛下决心，以建设创新型小城镇为核心，重点提高三次产业技术创新能力，形成新的竞争优势，推动经济可持续高质高效增长。

　　第一，继续实施科教兴农发展战略。要充分发挥政府主导作用，加大农业科技投入力度，加快关键性、共生性技术创新，如高产优质、无公害栽培种植技术等;应尽快将农业科技研究成果转化为生产力，着力突破农业经济与科技脱节问题，为农业增效、农民增收和农村繁荣创造持续动力;也要积极培育龙头企业，鼓励企业与科研院所合作，提高产业机械化、科技化、信息化水平，增加产品的科技附加值，达到降低发展成本、提高产品质量安全、提升农业整体素质和竞争力的目的。

　　第二，提升工业高技术化和高端化程度。和发达国家小城镇相比，长三角地区小城镇普遍存在着工业高技术化、高端化程度较低的问题。对此，应通过实行技术、工艺改进奖励等政策，引导企业加快更新技术装备、优化传统工艺，推动传统产业向“高质”化方向发展;要以大型企业为创新主体，鼓励企业与高等院校、科研机构等开展技术合作，加大科技研发力度，着力突破关键性技术，重点培养拥有自主知识产权的创新型企业;应进一步完善政府服务功能，加大财政投入，努力打造技术研究中心、实验室等技术创新平台，着力解决共生性技术不足问题。此外，还要加强制度建设，通过制定科技资源效能评价、科技成果奖励等机制，为企业和科技人才自主创新提供必要的制度保障，调动其推进科技创新的积极性，带动小城镇走上科技含量高、经济社会环境效益好的新型工业化之路。

　　第三，重点发展技术型、知识型、高增加值型生产性服务业。这是第三产业实现内生性增长的必由之路，应全力发展与现代化农业、新型化工业相匹配的高层次服务业，如科技服务业、文化传播业、信息服务业、网络软件服务业等。与此同时，注意改造传统生活性服务业，例如，积极发展工农业科技职业教育，加快培育掌握专业科技文化知识的高素质人才;加大培训力度，培养规模庞大的工农业实用人才。积极推进各类生活科技服务机构的建设，推广技术、传递信息、防控动植物疫病、监管产品质量，充分发挥科技对小城镇现代生活性服务业发展的关键性作用。

　　三、探索城乡统筹的现实路径，构建现代化经济社会结构

　　实现城乡统筹发展、构建经济社会结构新秩序是新型城镇化的一个重要衡量指标。因此，继续谋求城乡统筹科学之道，应成为“十二五”时期长三角地区小城镇推进新型城镇化的主要内容。

　　1.促进农民收入持续增长，实现留乡农民富裕化。实践经验表明，尊重农民意愿，不断改善其生活条件，开辟多元化收入渠道是富裕农民的有效举措。长三角地区小城镇应加快高效规模化农业发展进程，提高农业劳动生产率。在此基础上，坚持以工业化理念为指导，助推农业产业化经营，改变农业弱势地位和收益较低的状况，真正实现“富裕农民”的目的;增加农民务农收入的同时，应注意改善产业收入结构，引导农民在二、三产业就业，提高经营性、工资性收入在农村家庭收入中的比重;也要明确农民土地产权的权利界限，扩大农民对农田、宅基地、农房、股权的处置权利。并在优化配套实施环境的前提下(如:建立“农村土地银行”，凸现农村土地“资本”属性和“资产”价值)，按照自愿的原则，引导农民规范地推进土地流转，切实保障农民合法权益，增加农民财产性收入;最后，通过健全教育、医疗、社保等服务体系，推进城乡统筹发展，减少农民支出，增加其隐性收入。

　　体制、机制转轨创新是新型城镇化顺利进行的战略保障。2012年3月14日，国务院总理温家宝答记者问时指出“制定并出台农村集体土地征收补偿条例”是本年度一项重要工作任务，这意味着农村集体土地流转将面临着更为宽松的制度环境。长三角地区小城镇应该抓住这一前所未有的历史机遇，探索以宅基地为主的农村集体土地流转新方法，处理好“化”人与“化”地二者间的关系，全面实现新型城镇化。在这一过程中，要注意吸取以往的经验教训，避免再次出现盲目跟风搞集中的极端现象。尤其是远郊地区小城镇应以产业发展为支撑，创造土地流转的有利条件。以此为基础，结合农民的生产、生活习惯，在小城镇、中心村和农村新社区建立用地集约、配套齐全、功能完善、环境优美的新型农民集中居住区。并按照就近集聚和新房产权明晰原则，引导农民主动向集中居住区有序流动。考虑到社区居住成本高是农民转移意愿低的主要原因，应采取适量补贴、困难群众扶助救济等有效措施，尽量减少社区居民刚性开支，增强农民向社区转移的动力。另外，要坚持建设与管理并举，加快农民集中居住区管理体制改革，建立、健全社区管理机制，形成物业公司与居民、业主委员会良性互动社会管理格局，优化社区管理。特别要重视加强集体资产管理，提高民主管理水平，实现资产保值增值。要充分发挥集体资产的重要作用，不断增强农村居民在社区的生活能力，也为改善社区环境、美化社区形象创造条件。应做好文明创建工作，吸引城市文明成果向社区延伸，提升社区品味、丰富社区内涵。满足居民精神文化生活需求，全面提高居民素质，从根本上改变社区居民的生活状态。

　　2.为小城镇“新”居民安居创造有利条件，提高人口城镇化的水平和质量。在形式上，镇域范围内的人口城镇化主要表现为农村人口不断向小城镇集中;从内容来看，人口城镇化则是小城镇“新”成员生存条件、生活质量的城镇化，这也是人口城镇化质量好坏的最终评判标准。因为“新”成员最基本的生存条件是“住有所居”，确保“新”居民安居应该成为未来长三角地区小城镇的一项重要任务。首先，做好农民工在小城镇安居工作。户口登记情况表明，目前，长三角地区小城镇“新”居民群体的主要构成部分是农民工，因此促使农民工在小城镇安居成为政策层面上亟需解决的首要问题。要继续引导本地农民工用“农村宅基地换小城镇住房”，使农民工不花钱就能改善居住环境，享受新型城镇化带来的实惠;积极开展农村宅基地复垦指标跨省对接工作，为外来农民工提供小城镇住房或低价购房机会，满足他们在异省小城镇的住房需求。其次，针对农民工购房难问题，加强保障性住房建设。可以考虑利用城镇农民集中居住区的集体建设用地，建设公共租赁房和廉租房。通过降低保障性住房租赁标准、制定房租补贴机制等方式，提高农民工租房能力。这样，既可以保证农民集体资产保值增值，改善进镇农民的生活水平，又能缓解农民工住房难、住房条件差等问题。再次，鼓励有条件的企业按照住房设施的相关标准配置集体宿舍，注意加大监管力度，保障农民工合法住房权益。最后，以农民工进镇享受现代文明为目标，探索便携式住房公积金等新型保障形式，引导农民工转变住房观念，努力打造最适合人类居住的商业小区，满足农民工更高的居住需求。小城镇房地产业的发展具有一定的风险性，所以，在坚持市场导向、企业自主经营原则的基础上，地方政府必须加强宏观调控。要制定科学的房地产业发展规划，保障规划顺利执行;逐步完善房地产市场机制，消除不规范现象;做好和房产发展相关的宣传工作，促进小城镇房地产市场健康稳定发展。

　　和中西部地区不同，在长三角地区，成为小城镇永久性居民并获得与当地居民相同的社会权利对农民工具有很大的吸引力。因此，在提高农民工居住满意度的同时，还应该对户籍制度进行根本性变革，保持农民工与原居民权利、机会的均等性，多渠道提高农民工生活满意度。对此，小城镇尤其是中心镇应继续实施一元化户籍管理制度，并切断户口及其附属利益间的关系。在此前提下，树立“全局”统筹观念，借鉴省域、区域范围内小城镇社会福利保障制度改革的成功经验，制定城镇居民享受社会保障福利待遇的最低标准，赋予农民工城镇就业、劳动报酬、住房租赁、子女就学等基本权利和同等待遇;降低其它社会权利获取条件，强调农民工对小城镇发展的实际作用，推行“贡献”型权利分配方式;设立法律援助机构，保障农民工合法权益不受侵害，实现真正意义上的权利分配公平正义，增强农民工融入城镇生活的能力。

　　3.营造良好的工作环境，提高城乡劳动者就业满意度。营造良好的就业环境是实现新型城镇化目标的基本前提。长三角地区小城镇应继续发挥产业(特别是现代服务业)在吸纳城乡劳动力中的基础性作用。因地制宜，引进符合小城镇发展要求的产业项目，鼓励自主创业，增加就业机会，带动城乡劳动力充分就业。随着小城镇产业结构战略性调整，城乡劳动力就业难度加大。解决该问题的关键在于以政府、企业为主体，建立、健全城乡一体化劳动力市场，加强城乡一体化就业服务体系建设。例如:针对市场现实需求，完善经常性、多形式、多层次的培训机制，实施全民教育政策，提高劳动者就业能力;推进就业服务信息系统城乡一体化，健全公共就业服务机构，约束劳动中介组织行为;完善就业市场法律规范，增加就业市场透明度，保障城乡劳动力公开、公平竞争;制定城乡统筹用工机制，维护劳动者合法权益;建立就业困难劳动力援助制度，提供适当补偿，多渠道提高城乡劳动者就业满意度。

　　四、不断优化生态环境，建设资源节约型、环境友好型小城镇

　　新型城镇化建设是一项非常复杂的系统工程，强调的是经济、社会、环境的协调发展。这要求长三角地区小城镇在保持经济、社会健康发展的同时，必须以节能、环保、生态、和谐概念为基础，积极构建生态型小城镇。在开展具体工作期间，长三角地区小城镇可以参考绿色低碳重点小城镇建设标准，着重从改变生产、生活方式两个角度出发，切实做好科学规划、资源环境保护、建设用地集约、节能减排、基础设施完善、公共服务功能提升、园林绿化、历史文化保护等工作，全面提高生态小城镇建设质量和水平。

　　1.必须走产业生态化发展道路。创建生态型小城镇，需要生态产业作支持。长三角地区小城镇应依据“控制源头、改造现有、加强监管”的原则，制定生态产业建设规划，不断提高排放标准;深化资源价格等体制改革，建立健全生态产业发展机制;引导三次产业主体采用绿色发展模式，推行清洁生产，提高资源循环利用率，实现废物排放最小化，逐步形成一流的绿色生态产业经济体系;加强环境监管，采取合理的企业排污补偿等措施，努力从源头上减少能耗和污染。此外，要落实各项环境基础设施建设，加强产业污染综合整治。应遵循“整体规划、科学开发”的原则，对生产和生活环境基础设施进行统筹考虑，高起点、高标准建设各项环境基础设施。建立规范的环境监测系统，加强监督检查，保证三次产业生产过程中产生的污染物统一纳入处理厂集中处理。小城镇污染物处理机构则需要借鉴其他生态城市的经验，广泛采用可再生能源利用等先进节能环保技术，保护小城镇的生态环境。

　　2.倡导“低碳”生活方式，全力优化人居环境。生态小城镇的主体内容是自然与人的和谐发展。对此，长三角地区小城镇应注意以人为本，积极营造生态、高效、和谐的生活环境。居民是构建生态小城镇的“主角”，所以，必须加强环保教育，帮助小城镇居民树立环保意识，掌握环保知识，减少过度碳排放行为。与此同时，鼓励居民充分利用生物能、太阳能、有机能等清洁能源，引导居民逐渐形成“低碳”型生活方式。还可以采用必要的激励手段，扩大“低能耗、低污染”供热装置、照明设备、电器、绿色建筑材料等产品的使用范围，开发低碳消费项目，倡导绿色交通等低碳消费方式，促使居民养成“低碳”消费习惯，并最终建立起与生态小城镇相适应的人居文化。在严格控制新生活污染源的同时，要加强对老污染源的治理。由于环境具有非排他性和非竞争性特征，这种公共物品的使用主体通常不会主动采取措施。因此，除了加强引导、监督、管理，以减少企业、居民对环境的破坏外，还应赋予小城镇政府更多的环境治理权限，并将环境治理与行政人员绩效考核结合在一起，提高环境整治的有效性。在实际工作中，小城镇政府必须以优化人居环境为目标，创新理念，积极探索优化人居环境的有效方法(如:建立生态建设小城镇联合体，开展污染联防协作)，不断加大资金投入力度，健全组织机构，加强长效管理，构建人与自然系统、小城镇与生态环境和谐发展的现代化小城镇。

　　——《当代经济研究》2012年第9期

　　作者：赵莹