城市化进程中小城镇发展滞后原因探析

　　改革开放以来，我国城市化步伐明显加快。据统计，1978年以来，我国城市化每年以1%的速度推进，2011年末，我国城市化率达到51.27%。但是，在我国城市化过程中，一方面快速城市化带动了非农产业的迅猛发展，农业从业人口急剧下降，大量农村人口迁入城市，包括县城在内的城镇迅速膨胀;另一方面，广大中西部小城镇却没有得到相应的发展，没有吸纳农村转移出来的人口，甚至出现停滞乃至相对衰败的局面。

　　1.小城镇人口增长缓慢

　　从农业社会向工业社会转变的过程中，大量农业人口从农村流向城市(镇)，从而使城市、城镇非农业人口快速增加，是城市化的基本表现。近年来，随着我国城市化的迅速发展，每年有大量的农村人口流入城市。但是，农业人口的快速减少、非农业人口的急剧增加并没有呈现出均匀的流动态势。除了人口大量流向东部发达地区和大城市外，在中西部地区，人口主要流向县城，而小城镇人口的聚集度不足，增长比较缓慢。目前，我国中西部地区小城镇的规模普遍比较小，平均只有 0.95万人，0.5万人以下的小城镇占52.23%，1万人以上的小城镇只占23.89%。而县城的平均规模达到4.96万人，30%的县城人口达到7万人以上。

　　2.小城镇非农产业发展停滞

　　城市化是非农化的产物，非农化是城市化的原动力和核心内容。在传统农业社会中，小城镇既是农户的居住地，也是非农业的小手工业生产以及商品流通和交换的场所。在城市化过程中，小城镇农业人口的减少、小手工业向现代工业的转变以及商品交换的产业化共同促进经济总量的增加和结构的优化，是小城镇发展的基本表征。改革开放以后，特别是20世纪80年代中后期，乡村企业的崛起曾经使中西部小城镇获得了巨大的发展。1988年，我国的乡镇企业总数达到1888.16万个，总产值达到6495.66亿元。乡镇企业的发展也带动了商品流通、服务业的快速发展。但是，自上个世纪90年代中后期以来，小城镇的非农产业发展似乎停滞不前了。首先，乡镇企业大量倒闭。据统计，2007－2010年间，中西部地区小城镇乡镇企业的数量从39万个减少到16万个;而在同一时期，县城的企业数只减少了1万个，这从一个侧面反映了工业化发展过程中小城镇相对衰落的局面。其次，小城镇的商品流通场所功能削弱。由于“村村通”工程的实施，农村地区交通得到极大改善，货物流通更加便捷，日常用品的购买和农产品的交换可以直接在村庄完成，又由于县城有更多的选择空间，农民会选择越过集镇去县城购买大件商品，因此，小城镇的商品流通中心地位被架空了。再次，小城镇住户的非农收入非常有限，对中西部多数小城镇而言，依然是所在村组农户的住地，居民的主要收入依然来源于农业。

　　3.小城镇建设扩展有限

　　首先，小城镇镇区扩建有限。尽管我国早在上个世纪80年代就提出“小城镇，大文章”的口号，不过，中西部小城镇并没有相应地发展起来，镇区面积扩展缓慢。2006－2010年，平均每镇镇区面积增长率仅为3.95%，远低于县城的10.6%。小城镇建设规模小，相当一部分小城镇的镇区面积不足1平方公里。其次，小城镇基础设施破败。道路、水网、通讯设施、电力、垃圾处理等基础设施是城市化发展的基础，然而，我国中西部多数小城镇街道坑洼、下水道长期堵塞，甚至没有下水道、没有公共厕所、缺乏专业的环卫和绿化人员，整个街面脏乱不堪。再次，小城镇仍然是居商混合，缺乏功能分区。由于工业不发达，小城镇的非农产业仅是以家庭为单位的商业和服务业，前店后厂、临门摆摊是经济的基本格局，专业性的经济场所没有发育起来。

　　4.小城镇公共服务职能减弱

　　小城镇作为联接城市和农村的纽带，应以其特殊的区位优势，通过公共服务辐射，向农村传导现代文明，使广大农村居民享受经济发展带来的成果。但是，小城镇在这一过程中所发挥的作用却逐渐降低，面向农村提供的公共服务职能逐步弱化。首先，教育质量差距被拉大，学生大量流失。过去，县城和小城镇除了在教学设施方面有比较大的差异外，在师资力量、教学水平上并没有明显差别。但是，目前县城学校的综合条件明显优于小城镇，家境稍好的学生都转到县城去读书，小城镇学校的学生流失非常严重。其次，医疗卫生服务水平不高，患者宁愿直接到县城就医。应该说，小城镇卫生院是综合的医疗机构，能够诊治常见病。但是，小城镇卫生院设施落后，医生业务水平不高，管理不善，致使农民小病找村卫生室，大病直接到县医院，基本不到卫生院看病。再次，科技文化服务职能几乎丧失。我国绝大多数中西部小城镇缺乏文化场馆，全国有影剧院的乡镇只占16.75%。这使得农民无法享受到小城镇提供的科技文化公共服务。另外，传统小城镇对农民生产生活提供的其他诸如就业服务、福利服务等也逐渐丧失。

　　以上情况表明，在我国城市化快速发展的背景下，中西部小城镇虽然有相应的发展，但总体上仍然非常落后，从传统货物集散地向现代生产、生活社区的转化非常缓慢。

　　二 小城镇发展滞后的政策因素

　　国家对小城镇的建设一直非常重视，中共十五届三中全会明确指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，十六大报告中进一步强调要“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的战略。然而，进入21世纪以来，小城镇的发展速度却急剧放缓，几近停滞，落后于我国城市化发展的步伐。这种现象的出现，很难完全归因于小城镇自身的不足，事实上，国家政策的调整是小城镇发展滞后的主要原因。

　　1.乡镇体制改革削弱了政府行政权力

　　目前，尽管市场机制的作用日益增强，但是，政府仍然是主导社会发展的根本性力量，特别是在城市化的建设过程中，政府更具有决定性的作用。作为负责小城镇建设和发展的乡镇政府，经过体制改革后，其权力被大大削弱，难以主导小城镇的发展。首先，乡镇政府缺乏独立的财政权，在“乡财县管”的体制下，乡镇政府不是一级完整的预决算财政单位，地方税收由县财政支配，乡镇维持运转主要靠县级财政转移支付，多数乡镇都入不敷出，负债运行，这导致乡镇在行使管理和服务职能时总是捉襟见肘。其次，由于乡镇无权管理垂直部门，因此，小城镇范围内的许多职能部门，如工商所、派出所、电管所、土地管理所等的人财物统归县级政府管理，这使得小城镇的环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场、街道交通管理等都难以有效进行。再次，撤乡并镇使部分小城镇的地位下降，相应的公共服务部门也随之退出，这使小城镇的发展失去了重要的行政支持，也减少了小城镇的人流量。所以，乡镇政府的职能上移、财权上收甚至撤并，尽管部分精减了机构，却强化了县级政府对乡镇政府的控制，使小城镇发展的资源和机会多被县城所占用，致使其缺乏发展的空间和资源。

　　2.金融政策调整阻塞了政企筹资渠道

　　无论是小城镇基础设施的建设还是乡镇企业的发展，都离不开强大而便捷的金融支持。自1997年以来，国家为了清理不良资产，降低行业风险，对我国金融行业进行了大面积整顿。这次整顿清理了银行不良债务，规范了金融秩序，对于抵抗1998年的亚洲金融危机发挥了重要作用。但是，国家金融秩序的整顿却抑制了小城镇的发展。首先，商业银行在小城镇的网点大量撤销，小城镇仅存的金融机构主要是政策性银行。其次，支持小城镇发展的信贷政策缺乏。国家调整银行信贷政策后，无论是小城镇还是乡镇企业状况都很难满足金融机构的借贷条件，而政策性银行对小城镇建设和乡镇企业的支持又非常有限。再次，农村民间金融的发展受限。小城镇和乡镇企业在新世纪以前之所以能够迅猛发展，一个最重要的原因就是农村合作基金会的兴起。但是，在整顿金融秩序的过程中，国家关闭了农村合作基金会，禁止民间金融的发展，这导致乡镇企业和小城镇丧失了便捷的金融支持，并由此造成了小城镇的整体衰落。

　　3.产业政策调整击垮了传统乡镇企业

　　改革开放的经验表明，乡镇企业的发展是小城镇发展的根本动力。改革开放至上世纪末，小城镇能够获得快速发展，正是得益于当时乡镇企业的繁荣。但是，随着短缺经济的逐渐消除，产业结构升级，国家对产业政策进行了调整，尽管这种调整并非都是针对乡镇企业的，但事实上却是压垮乡镇企业的“最后一根稻草”。首先，国家逐渐加强了对资源的控制，为了提高资源的效益，保证资源安全，国家逐渐调整了乡镇企业开发资源的政策，限制甚至禁止乡镇企业进入该行业，一部分乡镇企业因此关门停产。其次，国家环境标准逐渐提高。在改革开放初期，为了解决供给短缺的问题，国家采取粗放型发展战略，使得“五小”型乡镇企业大发展，但却导致了严重的环境污染。随着环境控制标准日益严格，技术落后、资金薄弱的乡镇企业无法承担技术升级、产业换代的成本，只能倒闭。再次，国有企业的改革影响了乡镇企业的发展。中西部部分乡镇企业承担着为国有企业提供原材料、加工产品等功能，但是，随着国有企业改革“抓大放小”政策的实行，部分国有企业转制、破产，使得乡镇企业失去了发展的依托，也随之倒闭了。

　　4.土地政策调整剥夺了乡镇土地权益

　　土地既是城市化的载体，又是重要的资源，土地政策的变化直接影响着城市化的方向和速度。我国人多地少，人均耕地面积远远低于世界平均水平，但是，我国又是农业大国，城市化、工业化需要大量土地，土地供给不足与需求量大的矛盾非常突出。为了保证粮食安全，守住18亿亩耕地的红线，促进土地的有效利用，加快城市的发展，国家对土地政策进行了调整，而这些调整影响着小城镇的发展。首先，严格控制土地使用总量。按照战略规划，国家采取年度用地指标的方式对全国土地进行总量控制，各级政府包括小城镇不可自行决策，这样小城镇发展的土地优势就不存在了。其次，用地权由县级以上政府控制，审批程序非常严格，小城镇用地必须向上级政府申报。严格的程序和县级以上的政府控制审批权，使得有限的用地指标可能被县级以上的政府为了招商引资、促进本级经济的发展而占用，能够分配给小城镇的指标非常少，小城镇陷入有地无权用的局面。再次，小城镇难以从土地转让中获得发展基金。我国《宪法》和《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。这样的制度安排使得享有土地使用权的县级政府在征收并转让小城镇的土地后，享有大部分的土地增值收益，而小城镇政府所得收益却非常有限，这就使得小城镇难以靠“土地生财”获得资源。

　　当然，小城镇自身的特点，如规模小、经济总量不大等都影响着其发展。但是，从我国的经验来看，国家为了保证整个经济的平衡运行与总体发展战略目标的实现，对管理体制、产业政策、金融政策和土地政策的调整，都使得小城镇既缺乏发展的权益，更缺乏发展的政策支持。

　　三 小城镇发展滞后的负效应

　　1.使小城镇公共资源闲置

　　小城镇发展缓慢甚至停滞，导致农村乃至小城镇本身的人口、资源大量外流，使小城镇的公共资源大量闲置。具体表现为:首先，教育资源得不到充分利用。如前所述，包括农村家庭在内的大部分乡镇家庭都将子女送到县城上学，使得小城镇的小学、初中学生人数不足，教育设施利用不足。其次，医疗卫生资源利用不足。当农村的病人都到县城去看病后，乡镇卫生院的医资、设施都处于运转不足的状态。再次，土地资源得不到充分利用。倒闭的乡镇企业、空置的公房和私房，使有限的土地资源无法利用起来。此外，由于缺乏人流量，小城镇的科技文化设施也无法运转，长期处于闲置状态。小城镇公共资源的闲置，导致其使用价值损失，造成小城镇公共服务能力的减弱，反过来又导致了小城镇的进一步衰落。

　　2.使县城公共资源拥挤

　　从总体上看，我国中西部的县城都在农业区域，缺乏现代化的非农产业支撑，尽管扩张的速度非常快，但是质量并不很高，特别是基础设施和公共服务没有相应的发展。当大量从农村转移出来的人口涌入后，县城基础设施不堪重负，公共资源异常拥挤。首先，公共服务质量下降。县城内的学校、医院都出现人满为患的状况，特别是中小学，有的班级人数达到八九十人，过多的人数使得学生、患者都难以享受优质的教育、医疗服务。其次，基础设施负荷加剧。县城的电力、水网、环卫、绿化都难以承担快速增长的人口需求，交通混乱、供水供电不足、垃圾得不到清理、绿化设施被破坏等现象在中西部县城大量存在，降低了市民的生活质量。再次，治安状况恶化。大量涌入县城的无稳定职业的人员在城区周边聚集，而县城警力有限，无法及时排查，使得这些区域成为违法犯罪人员容身、作案的集聚地，社会治安状况恶劣。

　　3.使非农化成本提高

　　对于农民而言，城市化不仅仅意味着居住场所的迁移，更意味着生存方式的转变，所以，转变的成本在某种程度上阻碍了农民的城市化。当我国中西部地区小城镇衰落，农民要选择进入县城甚至更大的城市时，迁移成本将随之大幅上升。首先，安家成本上升。无论在县城购买商品房还是自建小产权房，都比在小城镇建房置业的费用高出很多，这无形中为农民进入城市设置了过高的门槛，使绝大部分农户望而却步。其次，生活成本大幅增加。县城相对于农村而言物价更高(特别是农产品)，使得在县城中没有稳定职业的进城农民生活非常艰难，迫使他们或回迁或城乡两头住。再次，公共服务费用上升。县城的医疗、社会保障以及子女教育的费用都比农村和小城镇高，这增加了进城农户家庭的负担，直接导致部分家庭很难享受这些公共服务。在我国中西部农村经济不发达的情况下，农民非农化成本的增加必然阻碍城市化的发展。

　　4.使城乡统筹难度加大

　　小城镇是联接城乡的纽带和推进城市化进程的重要力量，对于促进农村经济发展、发挥城市辐射作用、传递现代文明、消除我国长期存在的“二元化”格局、统筹城乡发展具有重要的作用。因此，中西部小城镇发展停滞将影响城乡统筹发展。首先，更多的人留在农村，无法享受城镇丰富的物质、精神生活，使生产、生活状况难以获得普遍性的改变，城乡差距将持续存在。其次，农村缺乏现代公共服务供给，小城镇难以提供优质高效的教育、医疗、科技、文化和社会保障等公共产品和基础设施，无法发挥乡村公共产品和服务供给中心的职能，使得城乡之间的公共服务均等化缺乏有效的承担者和传导者。再次，农民缺乏非农就业机会。不发达的小城镇很难为农民提供非农就业岗位，农民只有背井离乡、流入到更远的发达地区，以寻求增加收入的途径，这使得城乡之间的收入差距难以有效缩小。因此，小城镇的发展停滞使我国消除工农差距、城乡差距的目标面临新的困难，使公共服务均等化、城乡统筹发展缺乏有力的支撑。

　　综上所述，我国城市化进程的非均衡化导致了小城镇的发展相对停滞与衰落。从近期看，这一现象将导致城乡资源的不合理利用，使得小城镇资源闲置与县城资源拥挤问题同时存在，既导致资源的浪费，也直接影响居民的生活质量。从长期来看，该问题将增加农民城市化的成本，影响城市化的速度，也使得城乡统筹发展因缺乏小城镇这个载体而更加困难。

　　四 结论

　　通过上述分析，本研究得出以下结论。第一，在我国城市化快速发展过程中，中西部小城镇相对衰落，在经历20世纪80年代到90年代的快速发展之后，小城镇的发展速度缓慢，其在人口增长、非农产业化、城建规模和公共服务拓展方面均落后于县城。第二，政策性调整是导致小城镇不发展的主要原因。国家行政体制改革、金融秩序整顿、产业政策调整和土地制度的规范压缩了小城镇发展的权力、资金、产业和资源空间。第三，小城镇发展停滞导致了严重的负面效果，使得中西部地区有限的公共资源和基础设施利用更加不合理，提高了城市化的成本，阻碍了城乡统筹发展的顺利推进。

　　当前，改变小城镇不发达的状况，贯彻国家“把加强中小城市和小城镇发展作为重点”的决策，亟需政策和制度方面的创新。首先，必须转换小城镇发展的模式。根据我国整个经济发展的状况，结合中西部小城镇的特色，应选择诸如发展商贸服务、休闲旅游、公共服务等多样化的发展模式，将承接城市产业的梯度转移、发展农业产业化经营、完善农村市场和社会化服务体系与小城镇发展有效结合，使小城镇建设得到市场和产业的支撑。其次，赋予小城镇发展足够的行政权力。合理划分县、乡两级权力，将小城镇发展的决策权、资源使用权、财政权以及公共服务权归还给镇政府，并通过制度进行规范，以防滥用。再次，从资金上大力支持小城镇的发展。国家应该鼓励商业银行、政策性银行以及其他金融机构加大对小城镇建设和非农产业发展的信贷支持力度，通过财政转移支付改造小城镇的基础设施和公共建筑。最后，合理分配土地流转权益，在国家法律和政策的框架内安排小城镇发展的建设用地，将更多的土地流转增值留给小城镇。

　　——《城市问题》2012年第9期

　　作者：吴 淼 刘 莘